Performans Değerlendirme

Performans Değerlendirme

17. Performans Ölçümünün Güvenilirliği ve Sayıştay Denetimi
17.1. Performans Ölçümünde Sayıştay Denetiminin Rolü
Yüksek denetim, kaynağını Anayasadan alan, meslek mensuplarının yasal ve yasal teminatlara sahip bulunduğu ve çoğu ülkede yargısal yetkilerle de donatılmış bulunan bağımsız kuruluşlarca parlamento adına yürütülen denetimleri tanımlamakta ve ülkemizde Sayıştay denetimi şeklinde isimlendirilmektedir. Sayıştayın denetim görevi, kamu harcamalarının hukuki açıdan yerli yerinde kullanılıp kullanılmadığını ortaya koyması ve bunların performansa yönelik olarak harcanıp harcanmadığının tespitinin yapılabilmesinde başlangıç noktasını meydana getirmesi açısından üstlenmiş olduğu en önemli görev olarak nitelendirilmektedir. Buna göre parlamentonun bütçe aracılığıyla yürütmeye tahsis ettiği kamu kaynaklarının kullanımına yönelik denetimleri gerçekleştirmesi fonksiyonu yürütmenin performansını değerlendirmek suretiyle gerçekleştirilmekte ve bu faaliyet bağımsız denetim yapmakla görevli Sayıştaylar eliyle yürütülmektedir. Dünyada kabul gören temel yaklaşım, tüm kamu kaynaklarının ve faaliyetlerinin parlamento adına dış denetim görevi yapan Sayıştaylar tarafından denetlenmesidir. Sayıştay tarafından yürütülen denetimler, hem parlamentonun hem de yürütmenin objektif bilgi ihtiyacını karşılayarak hesap verme sorumluluğunun yerine getirilmesinde kurumun düzenlediği mali tabloların gerçekleri yansıttığı ve güvenilir olduğu konusunda parlamentoya güvence sağlayarak yardımcı olmaktır. Bu açıdan ülke yüksek denetim kurumlarının denetim kapasitesinin genişliği parlamentonun kamu kaynaklarının kullanılmasına yönelik denetim fonksiyonunun genişliğini ifade ettiğinden özel bir öneme sahip olmaktadır. Yüksek denetim kurumlarının temel işlevinin kamusal hesap verme sorumluluğunun yerleştirilmesi ve geliştirilmesi olduğu tüm dünyada kabul gören bir yaklaşım olarak nitelendirilmektedir. Bu sebeple yüksek denetim kurumlarınca yürütülen denetim faaliyetlerinde kurumlar tarafından üretilen performans bilgilerinin güvenilirliğinin denetlenmesi hesap verebilirliğin güçlendirilmesi açısından önem teşkil etmektedir. Öte yandan yüksek denetim kurumları gerçekleştirdikleri denetim sonuçlarına göre denetledikleri kurumlara önerilerde bulunarak kurumların iç yönetim süreçlerinin de etkinleştirilmesine yardımcı olabilmektedir. Performans bilgisinin güvenilirliğinin denetimi süreci performans denetim türlerinden birini oluşturmaktadır. Performans denetiminin bu türüne göre, denetlenen birim performans bilgisini hükümete veya parlamentoya sunmakta ve denetçi ise performans bilgilerinin doğruluğunu ve güvenilirliğini denetlemekte veya onaylamaktadır. Buna göre Sayıştaylarca yürütülen performans denetiminin salt performans ölçüm sonuçlarının denetimi şeklinde algılanması doğru olmayan uygulamaları beraberinde getirebilecektir. Ayrıca böyle bir algılama Sayıştay’ın denetim fonksiyonunun dar bir alana hapsedilmesine neden olabilecektir. INTOSAI denetim standartlarına göre performans denetimi, kamu kaynaklarının verimli, tutumlu ve etkin kullanılıp kullanılmadığını ortaya koymak amacıyla, kamusal faaliyetlerin değerlendirilmesi ile ilgili bir faaliyet olarak tanımlanmaktadır.
Genel olarak yüksek denetim kurumlarının performans denetimlerini yürütmelerindeki temel amaçlar şu şekilde sıralanabilir;

1. Parlamentoya politikaların etkinlik, verimlilik, tutumluk kriterleriyle uygulandığına dair bağımsız güvence sağlamak
2. Parlamentoya denetlenen kurum tarafından sunulan raporların ve performans göstergelerinin güvenilirliği hususunda bağımsız değerlendirmelerde bulunmak
3. Ekonomiklik, etkinlik ve verimliliği arttırmak üzere düşük performans gösteren alanları tespit etmek ve bunların güçlendirilmesinde denetlenen kuruma veya hükümete yardımcı olmak
4. İyi uygulama örneklerini belirleyerek hükümeti ve/veya denetlenen kamu kurumunu bilgilendirmek

Buna göre yüksek denetim kurumlarınca yürütülen performans denetimi temelde kamu kurum ve kuruluşlarının kaynaklarını verimli, etkin ve tutumlu bir şekilde kullanıp kullanmadıklarına dair parlamentoya bağımsız bilgi sağlamak ve önerilerde bulunmak, ayrıca denetlenen kurumlara kaynakları verimlilik, etkinlik ve tutumluluk kriterlerine göre kullanmalarında yardımcı olarak, performans yönetim kapasitelerinin arttırılmasına önemli bir katkı sağlamaktadır. Ancak performans denetimi sadece kurumların performans yönetimi kapasitelerine odaklanmaz. Buna göre performans denetimi bir kurumun faaliyetlerinin etkinliğini arttırmaya yönelik öneriler geliştirmek üzere kurumun tamamında, faaliyet ya da program bazında gerçekleştirilebileceği gibi yönetim kontrol sistemlerinin yeterliliğini değerlendirmek üzere de yapılandırılabilir. Bazı ülke uygulamaları da göz önünde bulundurulduğunda, yürüttükleri performans denetiminin bir türü olarak, ülke Sayıştaylarının rolünün performans bilgisinin ulaşılabilirliğine, performans bilgisini üretecek sistemlerin var olup olmadığına odaklandığı görülmektedir. Buna göre denilebilir ki, ülke Sayıştayları performans ölçüm sistemlerinin yeterliliğine odaklanmakta, bu sayede kamusal hesap verme sorumluluğunun güçlendirilmesi ile denetlenen kurumlarda iç yönetim süreçlerinin geliştirilmesine yardımcı olmaktadır. Aşağıdaki tabloda bazı ülke uygulamalarında performans ölçümüne dayanak oluşturan düzenlemeler ile ülke yüksek denetim kurumlarının bu alanda üstlendiği roller hakkında bilgilere yer verilmiştir.

ÜLKELER PERFORMANS ÖLÇÜMÜNÜN DAYANAKLARI YÜKSEK DENETİM KURUMUNUN ROLÜ

AVUSTRALYA
1997 yılında alınan hükümet kararına göre performans ölçümlerinin bütçeleme süreçlerinde kullanılabilmesi amacıyla “Tahakkuk Esaslı Çıktı ve Sonuç Sistemi – Accrual Based Outcomes and Outputs Framework (AOOF)” uygulamasına geçilmiştir. Bu karara göre her bir bakanlık;

i) faaliyet hedeflerini (sonuç),
ii) amaçlanan sonuçlara ulaşılıp ulaşılmadığını değerlendirmede ihtiyaç duyulan performans göstergelerini,
iii) bu hedeflere ulaşmak üzere gerekli olan yönetsel süreçleri ve
iv) söz konusu yönetsel faaliyetlerin değerlendirilmesinde ihtiyaç duyulan performans hedeflerini belirlemek durumundadır.

Buna göre çıktı ve sonuçlara ulaşma başarısı performans raporlarında gösterilmektedir. Performans raporları, her bir bakanlığın dönemlik raporuna eklenir ve parlamentoya sunulur.
a. Yüksek denetim kurumu federal hükümetin tamamında yürütülen performans ölçümünün kalitesini ve uygulama kapsamını değerlendirmek üzere genel bir rapor hazırlar.
Bu raporda

i) belirlenen performans göstergelerinin sonuçlara ulaşılıp ulaşılamadığının değerlendirilmesinde uygun olup olmadığını,
ii) performans göstergelerinin doğru ve güvenilir olup olmadığını değerlendirerek en iyi uygulama örneklerini raporuna ekler.

b. Bakanlıklarca hazırlanan performans raporlarının güvenilirliğini geliştirmek üzere, Avustralya Sayıştayı tüm performans raporlarını incelemek yerine, yürüttüğü performans denetimi kapsamında seçilmiş bazı bakanlıklarca hazırlanan performans raporlarını denetler. Bu denetimlerde Sayıştay, raporlarda yer alan performans göstergelerinin doğruluğu ve güvenilirliğine yönelik görüş bildirir.

YENİ ZELANDA
1988 Devlet Sektörü Kanuna (State Sector Act) göre bakanlıklarda üst yönetici ve harcama yetkilileri ile 1989 Performans Sözleşmesi’ne göre üst yöneticiler tarafından faaliyetlerin performans hedefleri belirlenir. 1993 yılından sonra bakanlıklarda üst yönetici ve harcama yetkilileri Satınalma Sözleşmesi (Purchase Aggrement) ile çıktı ve performans hedeflerinin kalite, servis sunumu, maliyet bilgilerini kapsayacak şekilde oluşturulmasını gerekli kılmıştır. Üçer aylık dönemler itibariyle hazırlanan performans raporları bakanlık bazında performans hedeflerine ulaşılma derecesinin tespitinin konsolidasyonu şeklinde oluşturulur. 1989 Kamu Maliyesi Kanununa (Public Finance Act) göre her bir bakanlık performans hedeflerini içeren tahmin raporlarını hazırlamak ve bu raporları meclise sunmakla yükümlüdür. Performans hedeflerini içeren bu tahmin raporları çıktı hedeflerinin belirlendiği Satınalma Sözleşmeleri ile karşılıklı ilişki halindedir. Hedef ve Performans Beyannamesi bu hedeflerin ulaşılma derecesini göstermekte, parlamentoya bakanlarca sunulan dönemlik raporlar için bilgi sağlamaktadır.
a. Hükümet tarafından gerçekleştirilen performans ölçümlerinin kapsamını ve niteliğini değerlendirmek üzere denetim ofisi genel bir rapor hazırlamaktadır. Bu raporda denetim ofisi, çıktı ve sonuç göstergeleri arasındaki ilişkinin güvenilirliğine, dönemlik raporlarda sunulan performans göstergelerinin belirlenme yollarına ilişkin değerlendirmelerde bulunmakla birlikte en iyi uygulamalara da yer vermektedir.
b. Ayrıca kamu maliyesi kanunu altında dış denetim ofisi bakanlıklarca hazırlanan hedef ve performans beyannamelerini de denetlemekten sorumludur. Bu denetimlerde dış denetim ofisi hazırlanan bu beyannamelerde performans hedeflerine ulaşılma derecesinin doğru bir şekilde gösterilip gösterilmediğini denetler ve denetim raporuna bunu da ekler. Dolayısıyla, dış denetim raporu bakanlar tarafından hazırlanan raporların güvenilirliğine ilişkin olmaktadır. Buna ilave olarak, denetim ofisi tarafından hazırlanan bir başka rapor, Mali Değerlendirme Raporu bakanlıkların mali kontrol sistemleri ile mali bilgi sistemlerini değerlendirdiği bir rapordur. Dış denetim ofisi bu raporunu ilgili komisyona gönderir.

İNGİLTERE
1992 yılında hükümet kararıyla her bir sorumlu kurum performans hedeflerinin belirlendiği İş Planı (Business Plan) oluşturmak ve söz konusu hedeflere ne ölçüde ulaşıldığını gösteren dönemlik rapor ve hesaplarını oluşturan performans raporları hazırlamak ve parlamentoya sunmakla yükümlü tutulmuştur. 1998 yılında “Genel Harcama Değerlendirmesi” hakkında hükümet kararına göre her bir bakanlık üç yıllık politika hedeflerinin belirlendiği Kamu Hizmeti Sözleşmesi hazırlamakla yükümlü tutulmuştur. Performans ölçüm sistemleri söz konusu sözleşmeye göre gerçekleştirilmektedir. Bakanlıklar tarafından hazırlanan ve performans hedeflerine ne kadar ulaşıldığını gösteren performans raporları dönemlik raporları oluşturmakta ve parlamentoya sunulmaktadır.
a. Tüm bakanlıklarca gerçekleştirilen performans ölçümlerinin kapsamını ve kalitesini değerlendirmek üzere Ulusal Denetim Ofisi yürüttüğü performans denetimi fonksiyonu kapsamında genel bir rapor hazırlar. Bu raporlarda genel olarak performans göstergelerinin seçiminde kullanılan yöntemin uygunluğu, performans raporunun hazırlanmasında izlenen yolun uygunluğu gibi konuları ele alır.
b. Bununla birlikte tüm sorumlu kurumların performans raporlarını incelemeye almaz. Bunun yerine belirli bazı kurumların performans raporunu inceler veya kurumların performans raporlarının kendi ihtiyaçlarına uygun olarak hazırlanıp hazırlanmadığını denetler. Kurumlar dış denetim sonucunda hazırlanan denetim raporlarını konsolide performans raporları ile birlikte parlamentoya sunar.

FRANSA
Bütçeleme her bir bakanlık bazında misyonların belirlenmesi, programların belirlenmesi ve faaliyetlerin belirlenmesi şeklinde sıralanan üçlü bir yapı üzerine kurulmuştur. Buna göre her bir bakanlık her bir programın ulaştığı hedefleri ele almak üzere dönemlik performans planı, etkinlik ve verimlilik değerlendirmesi için performans göstergelerini hazırlamak durumundadır. Ayıca yine her bir bakanlık dönemlik performans raporu hazırlamakla yükümlü olmakta, söz konusu bu raporda her bir bakanlık her bir program için hedeflere ulaşma derecesini, hedeflere ulaşmada etkinlik ve verimlilik göstergelerini ve bütçe kaynaklarının önceden belirlendiği gibi neden kullanılamadığının açıklamasını içermektedir.
a. Merkezi yönetimde performans ölçümünün kapsamlı uygulamasını ve kaliteli gelişimini sağlamak üzere; Sayıştay genel bir rapor hazırlar; bu raporda bakanlıklarda performans ölçümü sisteminin kulanımı ile ilgili genel değerlendirmelere yer verilir.
b. Her bir bakanlık tarafından verilen performans raporlarının güvenilirliğini arttırmak üzere, Sayıştay bakanlıkların dönemlik performans raporlarını göz önüne alarak yaptığı denetimlerde uygunluk raporu hazırlar. Buna göre hazırlanan raporda performans göstergelerinin etkinliği ve verimliliği değerlendirmeye elverişli olup olmadığı hakkında görüşlerine yer verir.

HOLLANDA
2001 Devlet Muhasebe Kanununa göre her bir bakanlık her bir program için program hedeflerini, bu hedeflere ulaşmak için yönetsel kapasitesini, verimliliği ve etkinliği değerlendirmeye elverecek performans göstergelerini belirlemek zorundadır. Ayrıca, mali yılsonunda hazırladıkları dönemlik raporlarında hedeflere ulaşma derecelerini, yönetsel araçların kullanım derecesini, verimlilik ve etkinlik göstergelerini, hedeflenen amaçlara neden ulaşılamadığını belirtmek zorundadırlar. Bununla birlikte gerçekleştirilen yeni performans ölçüm sisteminin bakanlıklar üzerinde yük oluşturması sebebiyle sistemin tam anlamıyla uygulamasına geçilmesi 2006 yılından itibaren üç yıl süreyle ertelenmiş bulunmaktadır.
a. Merkezi yönetim tarafından kapsamlı uygulamanın ve kalitesinin değerlendirilmesi amacıyla, 2002 yılından itibaren uygulamasına geçilen ve her bir bakanlık tarafından hazırlanan Bütçe Uygulama Raporu (Compliant Budget Explanation Statement, VBTB) ve dönemlik raporundan kanıt toplayarak genel bir rapor hazırlar. Bu raporda bütçe uygulama raporuna göre kaydedilen gelişmeleri her bir bakanlığın sorumlu olduğu faaliyetlerdeki gelişmeler, bütçe uygulama raporunda belirtilen bu faaliyetlerin hangilerinin tamamlanıp tamamlanmadığı gibi konular yer almakla birlikte, Sayıştay her bir program hedefinin belirlenmesi, bu hedeflere ulaşmada performans göstergelerinin yeterliliği gibi konularda önerilerde bulunur.
b. Performans raporlarının güvenilirliğini artırmak üzere Sayıştay, bütçe uygulama raporuna paralel bir şekilde hazırlanan dönemlik raporların uygunluğunu denetler. Yukarıda yer verilen tablodan da gözlemlenebileceği üzere ilgili ülkelerde, genel olarak faaliyet hedeflerinin belirlendiği ve bu hedeflere ulaşılma derecesinin performans göstergeleri aracılığıyla ölçümüne ve raporlanmasına izin veren bir anlayışın var olduğu görülmektedir. Söz konusu performans ölçümünün ve raporlamanın etkinliğinin arttırılması amacıyla ülke yüksek denetim kurumları temel olarak ölçüme konu olan performans göstergelerinin ve ölçüm sonuçları raporlarının güvenilirliğine odaklanmakta; bununla birlikte uygulama sonuçları ile ilgilenmemektedir. Ayrıca İngiltere ve Avustralya’da söz konusu uygulamaların güvenilirliğine ilişkin denetimlerin seçilmiş bazı kurumlar bazında gerçekleştirildiği gözlenmektedir. Ülkemizde de bu çerçevede gerçekleştirilen yeni düzenlemeler gözlenmektedir. Söz konusu çabalar 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile yaşama geçirilmekte ve Sayıştay denetimi de yeniden ele alınmaktadır. Kanaatimizce konunun ülkemizde ne şekilde ele alındığı ve nasıl bir yapılandırılmaya gidildiğinin değerlendirilmesi uygulamanın en başında eksikliklerinin gözlemlenebilmesi açısından önem arz etmektedir. Bu sebeple takip eden kısımda söz konusu düzenlemeler ele alınacaktır.

17.2. Türkiye’de Performans Ölçümünün Dayanakları ve Sayıştayın Rolü
17.2.1. Türkiye’de 5018 Sayılı Kanun Kapsamında Performans Ölçümünün Dayanakları
Kamu kaynaklarının etkin bir şekilde yönetilmesinde performans ölçümünün ve ölçüm sonuçlarının güvenilirliğinin önemine değinmiştim. Ülkemizde de kamu kaynaklarının kullanımında etkinliği arttırmak üzere geniş çaplı reform çalışmaları başlatılmış ve bunun önemli bir ayağını da mali yönetimde etkinliği sağlamayı amaçlayan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu oluşturmuştur. Kanunun amacı ilk maddesinde “kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere, kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali kontrolü düzenlemektir” şeklinde ifade edilerek kamu kaynaklarının kullanılmasında performans esaslılığın gereklerinin altı çizilmiştir. Bu anlayışa paralel olarak “stratejik planlamaya dayalı performans esaslı bütçeleme” tekniğinin uygulamasına geçilmiştir. Söz konusu bütçeleme tekniği stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporları olmak üzere üçlü bir yapı üzerine kurulmuştur.Buna göre ulusal düzeydeki kalkınma planları ve stratejiler çerçevesinde kamu idarelerince hazırlanacak olan stratejik planlar, kamu idarelerinin planlı hizmet sunumu, politika geliştirme, belirlenen politikaları somut iş programlarına ve bütçelerine dayandırma ile uygulamayı etkin bir şekilde izleme ve değerlendirmelerini sağlamaya yönelik temel bir araç olarak benimsenmiştir. Performans programı; bir mali yılda kamu idaresinin stratejik planı doğrultusunda yürütülmesi gereken faaliyetleri, bu faaliyetlerin kaynak ihtiyacını, performans hedef ve göstergelerini içeren, idare bütçesi ve idare faaliyet raporunun hazırlanmasına teşkil eden rapordur. Buna göre performans esaslı bütçeleme modelinde, performans programlarının, stratejik plan ile bütçe arasındaki bağlantıyı sağlayacak ve bütçeye performans bilgisini ekleyecek bir belge olarak öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Bütçe hazırlık sürecinde yer alacak olan bu programların, karar vericilere politikalar, hedefler, faaliyet/ projeler ile kaynak ihtiyacı hakkında bilgi sunumuna hizmet etmesi planlanmıştır. Faaliyet raporu, kamu idarelerinin stratejik plan ve performans programları uyarınca yürütülen faaliyetlerini belirlenmiş performans göstergelerine göre hedef ve gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerini açıklayan, idare hakkındaki genel ve mali bilgileri içeren rapordur.
Kamu İdareleri Faaliyet Raporlarının Düzenlenmesi ile Bu İşlemlere İlişkin Diğer Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 19. maddesine göre faaliyet raporları, kurum hakkında genel bilgileri, performans bilgilerini, mali bilgileri, öneri ve tedbirleri kapsamaktadır. Buradan anlaşılan odur ki 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile getirilmesi amaçlanan, kurumların bütçe uygulamalarında performanslarındaki gelişmeleri izleyerek ilgili birimlere gerekli düzeyde bilgi aktarmalarının sağlanmasıdır. Bu da performans ölçümlerinin yapılması ile mümkün görünmektedir. Söz konusu bilgi akışı stratejik planlarda belirlenen performans göstergeleri baz alınarak gerçekleştirilen performans ölçümü ile hedeflerin karşılanma düzeylerinin belirlendiği faaliyet raporlarının başta Sayıştay olmak üzere ilgili bakanlık ya da birimlere ve yöneticilere sunularak, kurumla ilgili denetleme ve karar alma yetkisine sahip tarafların bilgilendirilmesinin temin edilmesi ile sağlanmaktadır. Zira 5018 sayılı Kanunun 9. maddesinde kamu idarelerinin kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlayacakları ve bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak zorunda oldukları hükme bağlanmıştır. Bununla birlikte, daha önce de belirttiğimiz üzere performans göstergelerinin varlığı ve bu göstergeler baz alınarak gerçekleştirilen performans ölçümlerinin varlığı kadar güvenilirliği de büyük önem taşımaktadır. Bu sebeple ülke Sayıştaylarına önemli görevler düşmektedir.
Anılan Kanunun 9. maddesinin son fıkrasında performans denetimlerinin performans göstergeleri çerçevesinde gerçekleştirileceği ifade edilmiş ancak denetimin kapsamı hakkında bir açıklama getirilmemiştir. Performans göstergeleri, kamu idarelerinin stratejik amaç ve hedefleri ile performans hedeflerinin yerine getirilmesinde ulaşılan sonuçları ölçmek ve değerlendirmek için kullanılan ve performans denetimine temel oluşturan araçlar olarak tanımlanmaktadır. Kamu idarelerinin yürüttükleri faaliyetlerin her boyutunu (girdi, süreç, çıktı, sonuç) ölçmek ve değerlendirmek için oluşturulan performans göstergeleri kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılıp kullanılmadığını ölçmeye yardımcı olur. Dolayısıyla performans göstergelerinin güvenilirliğine yönelik geliştirilen performans denetimleri başarılı performans ölçüm sistemlerinin çoğalmasına ve nitelikli hesap verebilirliğin sağlanmasına yardımcı olacağı yönünde bir beklenti geliştirmek yanlış olmayacaktır. Öte yandan, ilgili Kanun maddesindeki söz konusu hükmün performans denetiminin kapsamını daralttığı yönünde eleştiriler de mevcuttur Yukarıda yer verdiğimiz bazı ülke uygulamaları da incelendiğinde performans göstergelerinin ve dolayısıyla performans ölçümlerinin denetlenmesinde ülke Sayıştayları söz konusu denetimlerini genel olarak performans denetimi kapsamında gerçekleştirmekle birlikte, söz konusu denetimlerde, performans göstergelerinin performans ölçümüne elverecek yeterlilikte ve güvenilirlikte olup olmadığı konusuna yoğunlaşmaktadır. Dolayısıyla bu yönde geliştirilen eleştirilere hak vermemek mümkün görünmemektedir. Bununla birlikte Sayıştay denetiminin ne şekilde ele alındığını değerlendirmekte fayda bulunmaktadır.

17.2.2. Türkiye’de Performans Ölçümünde Sayıştay Denetiminin Rolü
Ülkemizde Sayıştay’ın denetim görevi yeniden ele alınmış ve 5018 sayılı Kanunun 68. maddesinde Sayıştay’ın denetim görevi şu şekilde düzenlenmiştir; “Sayıştay tarafından yapılacak olan harcama sonrası dış denetimin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin mali faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Meclisine raporlanmasıdır. Dış denetim, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları dikkate alınarak;
a) Kamu idaresi hesapları ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak, mali tabloların güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin mali denetimi ile kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin mali işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığının tespiti,
b) Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesi suretiyle gerçekleştirilir.
Denetimler sonucunda; ikinci fıkranın (a) ve (b) bentlerinde belirtilen hususlarda düzenlenen raporlar, idareler itibariyle konsolide edilir ve bir örneği ilgili kamu idaresine verilerek üst yönetici tarafından cevaplandırılır. Sayıştay, denetim raporları ve bunlara verilen cevapları dikkate alarak düzenleyeceği dış denetim genel değerlendirme raporunu Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar” denilmiştir. İlgili Kanun maddesinden, Sayıştay’ın ön mali kontrole ilişkin görevlerinin yürürlükten kaldırıldığı ve denetim kapasitesinin genişletildiği göze çarpmaktadır. Sayıştay’ın denetim kapasitesinin genişliği, parlamentonun yürütmenin faaliyetlerini denetleme fonksiyonunun genişliğini ifade ettiğinden, yerinde bir düzenleme olarak değerlendirilmektedir. Kanun maddesinin devam eden kısmında denetim fonksiyonunun uluslar arası denetim standartlarına göre yapılandırılacağı ve mali denetim ile hukuka uygunluk denetimi ve performans denetiminin gerçekleştirileceği ifade edilmektedir. Ülkemizde Sayıştay’a performans denetimi görevi 1996 yılında verilmiş olmakla birlikte, söz konusu madde hükmünden, performans denetimlerinin daha da güçlendirilmesi yönünde bir yaklaşım sergilendiği ifade edilebilir. Ancak Kanun maddesinde performans denetiminin tanımına yer verilmiş olmakla birlikte performans denetiminin türlerinden bahsedilmemiştir. Bu da performans denetimlerinin salt performans göstergelerinin sonuçlarının denetlenmesi olduğu şeklinde yanlış bir kanının ortaya çıkması endişesini güçlendirmektedir.
Bununla birlikte denetimler sonucunda düzenlenen raporların idareler itibariyle konsolide edilerek bir örneğinin kamu idaresinin üst yöneticisi tarafından cevaplandırılması amacıyla idareye gönderileceği ve dış denetim genel değerlendirme raporunun bu cevaplar dikkate alınarak hazırlanacağı şeklinde yer verilen madde hükmü de bir takım eleştiriler almaktadır. Buna göre performans denetimi raporu zaten nihai halini almadan önce denetim yapılan kamu idaresinin görüşü alındığından, söz konusu durum işlem tekrarına yol açacağından sürecin uzamasına sebep olunacağı ileri sürülmektedir. Öte yandan yine diğer ülke uygulamalarını da göz önüne aldığımızda, performans göstergelerinin denetiminde ülke denetim kurumları tüm kamu kurumlarını tek tek değerlendirmeye almak yerine güdülen makro hedeflere uygun olarak parlamentonun önceliklerine göre bazı kurumları değerlendirmeye almakta ya da performans göstergelerinin ve performans ölçümlerinin genel işleyişini değerlendirmek üzere denetimlerini bakanlıklar bazında gerçekleştirmektedir. Performans göstergelerinin yeterliliğinin ve güvenilirliğinin denetlenmesinde tüm kamu idarelerinin denetim kapsamına alınması, denetim kaynaklarının yetersiz kalması gibi bir takım zorlukları beraberinde getirebilecektir. Bu gibi endişelerin bertaraf edilebilmesi için esasında konuyu daha kapsamlı ve detaylı olarak ele alan yeni bir Sayıştay Kanununa ihtiyaç duyulmaktadır. Ülkemizde Sayıştay Kanun Tasarısı TBMM’ne sunulmuş olmakla birlikte, henüz yasalaşmamıştır.

MsXLabs Üye Girişi