Performans Değerlendirme

Performans Değerlendirme

18. Değişik Ülkelerdeki Performans Ölçümü Uygulamaları

18.1. TÜRKİYE
Ülkemizde performans ölçümüne yönelik gerek kamuda gerek KİT’lerde uygulamaya geçirilmiş bir performans ölçüm sistemi bulunmamaktadır. Ancak, kamuda performans ölçümünün yapılmasına yönelik çalışmalar başlatılmıştır. Bu çerçevede, 58 inci hükümet tarafından açıklanan “Acil Eylem Planı”nda kamuda uzun vadede performans odaklı denetim sistemine geçileceği belirtilmektedir. Aynı planda yer alan bir başka husus ise, pilot uygulamaların ardından, tüm kamu kurum ve kuruluşlarında stratejik planlama uygulamasına geçilmesidir. Bu bağlamda, DPT, 2003 yılında, bütün kamu kurum ve kuruluşlarında stratejik planlamanın yerleştirilebilmesini amaçlayan “Kamu kuruluşları için stratejik planlama kılavuzu”nu yayımlamış ve stratejik planlama teriminin kamu literatüründe yer almasını sağlayarak performans ölçümüne yönelik çalışmaları başlatmıştır. Bunların yanı sıra, 2003 yılı sonunda kamu kurum ve kuruluşlarında stratejik planlama ve performans esaslı bütçelemeye ilişkin esasları düzenleyen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu istihsal edilmiştir. Bu Kanunla tahakkuk esasına dayanan ve diğer ülkelerde de kullanılan Devlet Mali İstatistikleri (Government Finance Statistics – GFS) standartlarına uyumlu bir bütçe sınıflandırmasına gidilmesi amaçlanmıştır. Bu sebeple Kanunun kapsamı, sözü edilen standartlarda belirlenen “genel yönetim” tanımıyla sınırlı tutulmuştur. Genel yönetim kavramında belirtilen kamu idareleri ise merkezi bütçe, sosyal güvenlik kuruluşları ve mahalli idarelerden oluşmaktadır. Çalışmamıza konu olan KİT’ler ve belediye iktisadi teşekkülleri (BİT) kamu hizmeti vermekten çok ticari esaslar dahilinde faaliyet göstermek amacıyla kurulmuş oldukları için, genel yönetim kapsamında değerlendirilmemektedirler. Bu sebeple, 5018 sayılı Kanunun kapsamına dahil edilmemişlerdir. Uygulamaya yönelik olarak ise, 2004 yılı makro çerçeve kararında belirlenen 8 kurumda (Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü, Denizli İl Özel İdaresi, Karayolları Genel Müdürlüğü, Türkiye İstatistik Kurumu, İller Bankası, Kayseri Büyükşehir Belediyesi, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı ve Hacettepe Üniversitesi) stratejik planlama pilot uygulama başlatılmıştır. En son olarak, Temmuz 2005’te yayımlanan orta vadeli planda da 2006 – 2008 yılları arasında stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme çalışmalarına devam edileceği belirtilmiştir.

18.2. ABD
1993’te yürürlüğe giren Hükümet Performansı ve Sonuçları Kanunu (HPSKGovernment Performance and Results Act) ile herbir eyalet ve bunlara bağlı kuruluşların stratejik plan, yıllık performans planı ve performans raporları hazırlamaları hükme bağlanmıştır. Bu plan ve raporların hazırlanmasına rehberlik etmek üzere Yönetim ve Bütçe Ofisi’nce (YBO) dokümanlar hazırlanmaktadır. Ayrıca YBO’dan hükümet bazında performans planı hazırlaması beklenmektedir. Performans planları, taslak stratejik planlar ve performans raporları Kongrenin herbir kuruluşun bütçesinden sorumlu uyumlaştırma komitelerine gönderilmektedir. Böylelikle performans hedeflerinin tespiti sorumluluğu kuruluş ile Kongre arasında paylaştırılmaktadır. Uyumlaştırma sürecinin bir parçası olarak Genel Muhasebe Ofisi (GMO) tarafından, hazırlanan taslak performans planlarının kalitesi ve geçerliliği, performans ölçümünün stratejik planı yansıtma durumu, geçen yıllara göre iyileştirmeler ve performans bilgisinin sonuç üretme konusunda güven verip vermediği konuları değerlendirmeye tabi tutulmaktadır17. Performans ölçümü ile kamu kuruluşlarının kamuoyu ile irtibatının, müşteri duyarlılığının güçlendirilmesi ve verimliliğin arttırılması amaçlanmaktadır. Gore Raporu olarak bilinen ve müteşebbis hükümetin teşkiline yönelik olarak “Hükümetin Yeniden Keşfi” adıyla yayımlanan rapor HPSK’nin temelini oluşturmuştur. Kanun 1993’te yürürlüğe girmesine rağmen uygulama ve yaygınlaştırma süreci yavaş ilerlemektedir. 2000 yılı performans planları GMO tarafından değerlendirilirken performans bilgilerinin kuruluşların performansına yönelik açık bir tablo sunmak yerine genel bilgiler içerdikleri, kaynakların kullanımı ve sonuçlara ulaşılma durumunun anlaşılmasına yönelik detayların aktarılmadığı vurgulanmıştır. Kuruluşlar ve eyaletler kendi tercihleri doğrultusunda performans raporlarını basılı olarak veya internet vasıtasıyla kamuoyuyla paylaşmaktadır.Amerika Birleşik Devletleri’nde performans ölçüm sistemi eyaletlere göre uygulama farklılıkları göstermektedir. Örnek olarak Teksas Eyaletindeki uygulama şu şekildedir.Teksas Eyaletinde performans ölçümü konusunda ilk hukuki düzenleme 1991 yılında gerçekleştirilmiştir.
Eyalette planlama, bütçeleme, uygulama ve değerlendirme olmak üzere dört kısımdan müteşekkil “Stratejik Planlama ve Bütçeleme Sistemi” ile şu hedeflere ulaşılması hedeflenmektedir: - Sonuca ulaştıracak süreçlerin uyumlaştırılması - Bütçe ve performans kontrolünün güçlendirilmesi - Standartlaştırılmış birim-maliyet ölçülerinin geliştirilmesi - Başarı ve başarısızlığın karşılığı olarak ödüllendirme ve cezalandırma mekanizmasının kurulması - Ölçüm verilerinin sıhhatinin güvence altına alınması Teksas Eyaletinde uygulanan sistem, faaliyet raporlamasının ötesinde performans ölçümünden elde edilen sonuçların tespit edilen hedeflere ulaşılıp ulaşılamamasının topluma yansımaları üzerine odaklanmaktadır. Performans ölçüleri dört gruba ayrılmıştır: Sonuç ölçüleri, çıktı ölçüleri, açıklayıcı/girdi ölçüleri ve verimlilik ölçüleri. Eyalete bağlı kuruluşlar stratejik planlama sürecinde beş yıllık amaçlarını hazırlamakta ve önemli faaliyetlerine yönelik birim-maliyet ölçülerini oluşturmaktadırlar. Bütçe çağrısıyla birlikte kuruluşlar her bir faaliyetle ilgili amaç, hedef, uygulama stratejisi ve bunları başarmak için ihtiyaç duyulan bütçe kaynağını tespit ederek önceliklendirilir. Ayrıca gelecek yıla ait tahminler doğrultusunda her bir amaçla ilişkili performans ölçüleri hazırlanır. Eyaletteki her bir kuruluş Bütçe Değerlendirme Sistemi vasıtasıyla Merkezi Bütçe Kurulu’na bilgisayar ağıyla bağlıdır. Böylelikle planlama ve politika amaçları, hedef ve stratejiler, amaçlara ulaşmaya yönelik bütçe kaynakları, performans ölçüleri (hedeflenen ve gerçekleşen performans ile ortaya çıkan marjlara ilişkin açıklamalar) bilgisayar ortamında eş zamanlı takip edilebilmektedir. Kuruluş performansına yönelik üçer aylık ve yıllık raporlar Eyalet Sayıştayı’na, Merkezi Bütçe Kurulu’na ve Valilik Bütçe ve Planlama Ofisi’ne iletilmektedir.

18.3. KANADA
Kanada’da 1984 yılında kabul edilen Mali Yönetim Kanunu ile kamu şirketlerinin hesap verme sorumluluğu ile kontrol edilmelerine ilişkin düzenlemeler yapılmıştır. Aynı kanun ile şirket yönetim kurullarının iyi yönetim konusunda sahip olacakları yetki ve sorumluluklar hüküm altına alınmıştır. Kamu şirketleri hazırladıkları amaç, hedef ve stratejilerini ihtiva eden yıllık şirket planlarını Eyalet Valiliği’nin onayına sunarlar. Aynı zamanda parlamentoya hedeflerin karşılanma durumunu gösteren yıllık faaliyet raporu sunmak mecburiyetindedirler. Kanada’da 1994 yılında kamu borç yükü GSYİH’nin yüzde 6’sına dayanmıştır. Bu borç yükü mali kredibilitenin düşmesi ve yüksek faiz oranlarının ortaya çıkması sonucunu doğurmuş ve kamu sektörü reformu ihtiyacı gündeme gelmiştir. “Program Gözden Geçirmesi” adı verilen vergilerin artırılması yerine gider azaltıcı tedbirlerin uygulamasını öngören reform sonuçlarını vermiş ve 1997/1998 döneminde denk bütçe uygulamasına geçilmiştir. 1995 yılında Hazine Kurulu Başkanı’nın parlamentoya sunduğu yıllık raporda federal hükümet çapında performans bazlı strateji geliştirilmesine başlanarak sonuç veya performans bazlı yönetime geçilmesi teklif edilmiş ve bu teklif parlamentoda kabul görmüştür. Kanada’da performans yönetiminin genel sorumluluğu, geliştirilmesi ve reform inisiyatiflerinin kullanılması Hazine Kurulu’nundur. Daha fazla performans bilgisinin üretilmesi amacıyla kuruluşların özellikle yaygın iletişim araçlarını kullanmaları teşvik edilmiştir. Kuruluşların politika geliştirme ve program hazırlama sürecinin iyileştirilmesi amacıyla “Harcama Yönetimi Sistemi” uygulamaya konulmuştur. Performans ölçümü ve raporlanması sistemi kademeli olarak kamu kuruluşlarına yaygınlaştırılmış ve raporların Hazine Kurulu Başkanı tarafından yıllık olarak Parlamentoya sunulması kararlaştırılmıştır. Kuruluşlar kendi performanslarını yayın yoluyla kamuoyuna duyururken bunların toplulaştırılmış halinin Parlamentoya sunulmasından Hazine Kurulu sorumludur.

18.4. AVUSTRALYA
Avustralya’da, 1980’li yıllarda korumacı iktisadi politikalardan vazgeçilmesi sonrasında kamu harcamaları artış eğilimine girmiştir. Bu sebeple federal seviyede kamu yönetimi reformu yürürlüğe sokulmuştur. 1988’de bütün politika belirleme alanlarının gözden geçirilmesini ve ortaya çıkan sonuçlar çerçevesinde adımlar atılmasını öngören bir program uygulamaya konmuştur. Bu program kapsamında her bir kamu kuruluşu ve bunlara bağlı birimlerin çıktı ve sonuçları arasındaki ilişkiyi ifade eden performans bilgisi ile muhasebe ve bütçeleme işlemleri arasında ilişki kurulmaya başlanmıştır. Böylelikle özel sektör uygulamalarının kamuya aktarılması konusunda önemli aşamalar kaydedilmiştir. Finans ve İdare Birimi (Commonwealth Department of Finance and Administration- DOFA) tarafından 1998’de yayımlanan “Sonuç ve çıktıların özellikleri” ile 1999’da yayımlanan “Sonuç ve çıktılar” isimli rehber dokümanlarla performans raporlamanın sınırları çizilmiştir. Çıktılarını değiştirmeyi düşünen kuruluşlar, bunu yaparken DOFA’ya başvurmak durumunda değilken tavsiye mahiyetinde görüş alabilmektedirler. Ancak hedefe ulaşma seviyelerini gösteren sonuçları değiştirmek isterlerse mutlaka DOFA’dan onay almaları gerekmektedir. Performans bilgisi kullanılan kaynaklar, çıktılar ve sonuçlar yoluyla ölçülmektedir. Dolayısıyla kuruluşlardan;

Ürettikleri çıktıların özellikleri ve sonuçlarının hükümet politikalarına nasıl etki ettiği,
Çıktıların fiyat, miktar, kalite ve diğer vasıfları,
Kuruluşların ürettiği çıktılar üzerindeki hükümet politikalarının etkisi konularında bilgi talep edilmektedir.

Her bir kuruluş yıllık faaliyet raporlarını DOFA tarafından yayımlanan ilkeler çerçevesinde hazırlayarak Parlamento’ya sunmakla yükümlü tutulmuştur.
Yine Kamu Hizmeti ve Yararı Koruma Kurulu tarafından yıllık olarak “Kamu Hizmetinin Durumu” raporu çıkarılmakta ve DOFA tarafından yıllık konsolide finansal tablolar üretilmektedir.

18.5. YENİ ZELANDA
Yeni Zelanda’da 1989 yılında yürürlüğe giren Kamu Finansmanı Kanunu ile “performans sözleşmeleri” adı verilen her bir kamu birimi ile bakanlıklar arasında üretilen hizmetin özelliklerini ihtiva eden anlaşmalar uygulamaya konulmuştur. Üretilen hizmet, performans sözleşmeleri gereği hükümetçe satın alınan hizmet olarak kabul edilmektedir. 1989’daki söz konusu kanunla, kamu kuruluşlarının Birim Tahmin Raporunun bir parçası olarak hedefler bildiriminde bulunulması, hizmet performansı bildirimlerinin yıllık yayımlanması, hedeflere ulaşma durumlarının ifade edilmesi öngörülmektedir. Kamu kuruluşları ve iktisadi işletmeleri yıllık hizmet performansı raporlarını kamuoyuna duyurmak zorundadır. Yapılan performans sözleşmeleri kuruluşlara hesap verme sorumluluğu yüklemekte ve ayrıca kuruluş yöneticileri ve bakanlar parlamento tarafından “Tahmin Değerlendirmesi ve Mali Gözden Geçirme” adı verilen bir hesap verme mekanizmasıyla değerlendirmeye tabi tutulmaktadır.

18.6. DANİMARKA
1980’lerde iktisadi ve mali kriz yaşayan ülkelerden biri de Danimarka’dır. Danimarka’da uygulanan kamu yönetimi reformu, merkezi idarenin rehberlik, tavsiye ve desteği ile geliştirilen görüşler çerçevesinde ademi merkeziyetçi yapıyı öngörmüştür. 1983’te uygulamaya konulan “Modernizasyon Programı” ile performans yönetimi, kamu sektörü reformunun merkezi unsuru olarak kabul edilmiştir. Performans ölçümü, bütçe sürecinin parçası haline getirilmiştir. Özerk yapıdaki Bakanlıklar tarafından bağlı kuruluşlara sponsorluk desteği verilmesi suretiyle performans sözleşmeleri imzalanmaya başlanmıştır. Reform sürecinin devamı olarak hizmet kalitesinin arttırılmasına yönelik projeler geliştirilmiştir. 1999 yılında 80 kamu kuruluşu hizmetlerini performans sözleşmeleri çerçevesinde yürütmüştür. Danimarka’da zorlayıcı değil teşvik edici uygulamalar yoluyla performans yönetiminin yaygınlaştırılmasına çalışılmaktadır. Kamu kuruluşlarının performans ölçümü ve raporlanmasından Maliye Bakanlığı sorumludur. Özendirici ve ikna edici uygulamalar konusunda aynı Bakanlık tarafından rehberlik hizmeti verilmektedir. Mali İdare ve İdari İlişkiler Ajansı ise reformlardan ve inisiyatif geliştirmeden sorumlu kuruluştur. Her bir bakan kendisine bağlı kuruluşların performansından siyasi ve hukuki yönden sorumludur. Performans bilgileri kamuoyuna açıklanmaktadır. Önceleri maliyetleri azaltmaya ve tasarruf sağlamaya yönelik başlatılan performans yönetimi uygulamaları zamanla kaynak tahsisinde etkinliği esas almaya başlamıştır. Kuruluşların idari kabiliyetlerinin arttırılması, müşteri odaklılık ve hizmet kalitesi diğer önem verilen hususlardır.

18.7. İSVEÇ
İsveç’te, 1990’larda kamu sektörü açıkları ve borç yükünün artışıyla iktisadi ve mali kriz ortaya çıkmıştır.
Krizin aşılmasına yönelik olarak bütçe kısıtlamalarının yanı sıra kamu hizmetlerinin esnekliğini artırmaya ve performans ölçümünü yaygınlaştırmaya dönük adımlar atılmıştır25. İsveç idari sistemi bakanlıkların küçük tutulup işlerin çoğunluğunun sorumluluğunun kuruluşlara dağıtıldığı bir yapıya sahiptir. İsveç’te performans ölçümüne başvurularak şu hedeflere ulaşılması amaçlanmıştır:

Kamu hizmetlerinin esnekliğinin ve kalitesinin iyileştirilmesi,
Sonuçlara odaklı hesap verme sorumluluğunun yaygınlaştırılması
Verimlilik artışıyla elde edilecek tasarrufların bütçe açıklarını azaltma doğrultusunda kullanılması

Her bir kuruluşun kendi faaliyet alanı ile ilgili hesap verme sorumluluğu bulunmaktadır. Performans raporları yıllık olarak kamuoyuna açıklanmakla birlikte kamu kuruluşlarının özerk statüleri raporların açıklanmasında standartlaşmayı engellemektedir. İsveç’te Maliye Bakanlığı bütüncül performans ölçüm sistemleri geliştirilmesinden sorumlu olmakla birlikte kamu kuruluşlarının güçlü ve özerk yapısının bulunması, uygulama alanında tatmin edici sonuçlar alınmasını güçleştirmektedir.

18.8. FİNLANDİYA
Finlandiya’da kamu hizmetlerinin üçte ikisi mahalli idareler tarafından görülmekle birlikte merkezi hükümetin önemli bir kontrol ve yönlendirme gücü mevcuttur. 1987 ve 1997 yılları arasında mali yönetim ve kamu sektöründe reform uygulamasına gidilmiş ve kamu yönetiminde şu değişiklikler meydana getirilmiştir:

Sonuçlara odaklı bütçeleme ve performans sistemi (başlangıcı 1987, tamamıyla uygulanması 1994)
Personel yönetiminin kuruluşlara devri
Mahalli idareler reformu
Birçok kamu kuruluşunun şirketleştirilmesi
Kamu kuruluşlarının birleştirilmesi, bölünmesi ve yeniden yapılandırılmasını içine alan yapısal reformlar

1995’ten beri Finlandiya’da merkezi hükümetin bütününde performans yönetimi uygulanmaktadır. Girdilere ve kurallara odaklanmak yerine çıktı ve sonuçlara odaklanmak kamu reformunun temelini oluşturmaktadır. Performans sözleşmelerine geçilmesi önemli maliyet tasarruflarını beraberinde getirmiştir. Performans ölçümü sonuçları, bütçe önceliklerinin belirlenmesi konusunda yardımcı bir rol üstlenmiştir.
Avrupa Kalite Yönetimi Kurumu’nun modeli ve dengeli skor kart yaklaşımı Finlandiya’da ekonomi ve verimlilik ölçülerinin dengelenmesi konusunda başvurulan modellerdir. Reformların temel ilkelerinin belirlenmesi ve kamu kuruluşlarına rehberlik hizmeti verilmesi Maliye Bakanlığı’nın sorumluluğundadır. Sözleşmelerle hesap verme sorumluluğu, sözleşmeliler üzerine yüklenmektedir. Kamu Yönetimi Enstitüsü performans yönetimi konusunda danışmanlık hizmeti vermektedir. Bakanlıklar ile bağlı kuruluşlar arasında yapılan görüşmeler sonucunda sonuçlara yönelik performans hedefleri tespit edilmektedir. Finlandiya’da performans ölçümü suretiyle, idarenin daha verimli, saydam ve hizmet odaklı bir yapıya dönüştürülmesi amaçlanmaktadır. Bu amaca ulaşmak kaygısıyla 1998 yılında “İyi Yönetişim, Yüksek Kaliteli Hizmet ve Duyarlı Toplum” başlığını taşıyan bir Bakanlar Kurulu Kararı yayımlanarak hizmet kalitesi ile performans arasındaki ilişki güçlendirilmiştir. Performans bilgileri yıllık raporlar halinde ve performans sözleşmesindeki sınırlar dikkate alınarak kamuoyuyla paylaşılmaktadır.

18.9. HOLLANDA
1990’ların başında Hollanda’da devlet bürokrasisinin küçültülmesi anlayışı benimsenmiş ve 1992-1994 yılları arasında bu konuda bir takım çalışmalar gerçekleştirilmiştir. Maliye Bakanlığı kamu kuruluşlarının performans ölçümü ve raporlanmasından sorumludur. İçişleri Bakanlığı ise mahalli idarelerde performansın teşvik edilmesi amacıyla çalışmalar yürütmektedir. Kamu Hesapları Kanununda kamu kuruluşlarının performans bilgisi sağlamaları zorunlu hale getirilmiş ve bunun kamu kuruluşları ile mahalli idarelerde uygulanması maksadıyla projeler devreye sokulmuştur. Hollanda Sayıştayı performans denetiminden sorumlu kuruluştur. Kamu Hesapları Kanunu 1976’lara dayanmasına rağmen kamunun hesap verebilirliğine dair çalışmalar henüz ekonomide verimlilik ve etkinlik anlamında nihai sonuçlarını verebilmiş değildir. 1993 bütçesi üzerine yapılan bir çalışmada 29 performans ölçümünde çoğunlukla girdi ve çıktı ölçülerinin kullanıldığı, sonuç ölçülerine ise daha az yer verildiği görülmektedir. 1998’e gelindiğinde birim çıktı başına harcanan maliyet performans ölçümünde dikkate alınmaya başlanmış olup 1999 bütçesiyle birlikte etkinlik ölçüleri politika amaçlarına ulaşma seviyesinin ölçümünde kullanılmaya başlanmıştır. Her bir bakan kamu yönetiminin kalitesi ile kendi politika alanının performansından sorumludur.
Özerk idareler ise kendi alanlarına yönelik hesap verme sorumluluklarını üstlenmiş durumdadır. Performansa dair bilgiler çoğunlukla kamuoyuna açıklanmak yerine kaynak tahsislerinin önceliklendirilmesinde kullanılmaktadır.

MsXLabs Üye Girişi