Düyunu umumiye

osmanlı dış borçlarının ve bunu yöneten idarenin adı.

Osmanlı devleti, kurulma ve genişleme devrini bitirip duraklama ve gerileme devrine geçer geçmez mali sıkıntıyla karşılaştı. Öyle ki, daha 1591 yılında askere aylık vermek için tüccardan borç para almak gereği duyuldu. Bu gerek, Osmanlı devleti yıkılıncaya değin süregitti. Bununla birlikte, XIX. yy. ortalarına değin dış borç alma yoluna gidilmedi. Bu yüzyılda girişilen reformları ve artan harcama taleplerini karşılamak için başvurulan ve devleti malı ve siyasi bağımlılığa götüren yollardan biri dış borçlanma oldu.

ilk kez, 1850'de dış borç alınması düşünülmüş ve bunu gerçekleştirmek üzere, Londra'da bir borç sözleşmesi imzalanmıştı (1850). Ancak, bu anlaşma Abdülmecit tarafından onaylanmadı. Bunun sonucunda da Osmanlı hükümeti, anlaşmayı tek yanlı olarak bozduğu gerekçesiyle. 2,2 milyon franklık bir tazminat ödemek durumunda kaldı.

1850'li yıllarda devlet gelirleri ve giderleri kısa vadeli iç borçlarla dengede tutu- labiliyordu. Bu denge, 1854 Kırım savaşı ile bozuldu ve ilk kez bu yılda dış borç lanmaya gitmek zorunda kalındı. Bu ilk dış borçlanma 3 milyon sterlin tutarında, % 80 ihraç fiyatlı, % 6 faizli, % 1 amortismanlı idi ve Mısır'dan elde edilen cizye gelirleri bu borç karşılığında güvence olarak gösteriliyordu. Borç, Londra (Dent Palmer) ve Paris (Baron Goldschmid) piyasalarından sağlanmıştı. Bu dönemde OsmanlI devletinin, daha çok İngiliz sermayesi kanalıyla borçlanmaya gitmesinin bir uzantısı olarak, ingliz kralının emriyle, merkezi Londra'da ve en büyük kuruluşu İstanbul'da bulunan Bank-ı Osmani (Ottoman Bank) kuruldu (1856). 1854’te başlayan dış borçlanmalar daha sonraki yıllarda da sürdü ve 1860-1862 yılları arasında mali sorun daha da belirgin hale geldi.

1860'taki mali zorluklar giderilemeyince, önce İngiltere'ye, ancak Ingılizler'in koşulları kabul edilemeyecek nitelikte olduğundan bu kez de Fransa’ya başvuruldu. Mirös adında bir banker, osmanlı yetkilileri ile bağlantı kurarak 400 milyon franklık bir borç verme önerisinde bulundu. Mirös, bunun karşılığında 6 milyon frank komisyon istiyordu. Osmanlı devleti Mirös ile anlaştı; karşılık olarak da birçok yerin gümrük gelirini, tuzlu balık resmini, filibe gülyağı gelirini, Bursa’nın ipek öşürünü vb. gösterdi Ama, Londra ve Amsterdam borsalarında bu istikraz tahvilleri satılmadı, Paris'te de tahvil satımı çok sınırlı kaldı. 800 bin tahvilin ancak 102 000'i sürütebildi. Mirös, Fransa hükümeti tarafından tutuklandı ve plase edilen tahvillerin bedeli Türkiye’ye verildi.

Bu bunalım bir yandan 1862’de yeni bir borçlanma ite atlatılmaya çalışılırken, öte yandan, 1856’da kurulmuş olan Osmanlı bankası'nın 1863'te bir devlet bankasına dönüştürülmesi öngörülmüştü. Bu önlemlerle birlikte 1863’te bütçe yapılmaya başlanarak, devletin mali yönetiminin düzeleceği yönünde dış mali çevrelere bir güvence verilmeye çalışıldı. Ne var ki, 1874-1875 yılı bütçesinin 17 milyon lira olan gelirinin 13 milyonu, dış borç ödemelerine ayrılmış durumdaydı.

1875 yılına değin 14 tertip dış borç alınmış, amâ 1874’te alınan bu borçtan sonra doğan mali bunalımlar atlatılamamış, devletin mali denetimi konusunda Avrupa sermayesine belirli ödünler verilmişti. Osmanlı devleti, 6 ekim 1875'te bir karar name ite borçlarını ödemekte acze düştüğünü bildiriyor, ödemeler durunca da tahvil sahipleri bu durumu protesto ediyorlardı. Sorun, siyasi etki ve önlemlerle çözülmeye çalışıldı. Aynı yıl, Bank-ı Osmani-i şahane’nin sözleşmesinde yapılan değişiklikte bankanın sermayesi yükseltiliyor ve ayrıcalık süresi 20 yıl daha uzatılıyordu. Ayrıca bu banka, Osmanlı devletinden alacaklı olan yabancıların hukukunun koruyucusu görevini yükümleniyor, ve Osmanlı devletinin çıkaracağı tahvil, bono ve diğer evrakın satışı tekelini elde ediyordu.

Avrupa mali çevreleri, alacaklarının tehlikeye düşmesini önleyecek çareler ararken, Osmanlı devleti bir yandan Bosna-Hersek isyanı, öte yandan 1876 Osmanlı -Rus savaşı gibi mali kaynak gereksinimi gösteren olaylarla karşı karşıya kalmış, bunun sonucunda mali durum daha da sıkışmıştı. 17 eylül 1877'de, daha önce alınmış ve karşılık olarak da Mısır cizyesi gösterilmiş borçlar için İngiltere ile yeni bir anlaşmaya varıldı. Bir sonraki yıl Osmanlı devleti, Ruslar'la yapmakta olduğu savaşı kaybediyor ve 13 mart 1878’de Ayastefanos anlaşması ite Çarlık Rusyası'na 35 milyon küsur osmanlı lirası savaş tazminatı ödemeyi kabul ediyordu.

1875’te dış borç ödemelerini durduran Osmanlı devleti, iç borç ödemelerini de durdurdu, iç borçlar, başta Bank-ı Osmani-i şahane’nin olmak üzere, Galata bankerlerinin verdiği kısa vadeli borç ve avanslardan oluşuyordu. Bu borçların faiz ve anaparası karşılığı olarak damga, müskirat, balık avı, tuz ve tütün resmi, bazı yerlerin ipek öşürü on yıl süreyle alacaklılara bırakılmıştı. Bu hükümleri içeren anlaşma 22 kasım 1879'da,imzalandı. (Yukarıda belirtilen altı gelir kalemini içerdiği için, buna "Rüsum-u sıtte" anlaşması da denir.) Bütün bu gelir kalemleri Bank-ı Osmani-i şahane’nin denetimi altındaydı ve Rüsumu sitte idaresi tarafından toplanacaktı. Bu anlaşma ve idare, Düyunu umumiye'yi hazırlayan ilk uygulama sayılır.

Osmanlı devletinin iç borçlara ilişkin olarak yaptığı bu anlaşma Fransa ve İngiltere tarafından, eşitliği bozduğu savıyla protesto edildi. Bunun üzerine, Osmanlı hükümetı, sorunu bütün alacaklılar açısından çözümlemek için bir proje hazırladı ve bunu 23 ekim 1880'de bütün hamillere bildirdi. Buna göre hükümet, sorunu hamillerle anlaşarak çözmek istiyor ve borçları ödemek için bazı gelirleri hamillerin seçeceği bir bankanın yönetimine bırakmayı önariyordu Eylül 1881de alacaklı temsilcileri İstanbul'da toplandı ve borçların ödenmesi için ayrılan gelirlerin, bir uluslararası resmi komisyon tarafından yönetilmesini önerdi. OsmanlI devleti bu öneriyi kabul etmedi Bunun üzerine borçların, alacaklıların seçeceği üyelerden oluşan bir meclis tarafından yönetilmesi karar altına alındı 20 aralık 1881'de Muharrem kararnamesi ile anlaşmaya varılmış oldu.

1858-1879 yılları arasında yapılan 5,4 milyar franklık borçlanma, bu kararname kapsamına alınmıştı. Yine Muharrem kararnamesi ile borçlara tahsis edilen devlet gelirlerim, alacaklıların çıkarlarına uygun biçimde yönetmek üzere, aynı yıl Düyunu umumiye-i Osmaniye meclis i idaresi kuruldu Bu idarede de, dış borçların ödenmesi konusunda Rüsumu sitte idaresi örnek alınıp belirli devlet gelirleri karşılık gösterilmişti. İdare, gelirlerin tahsil ve yönetim giderleri çıktıktan sonra kalan parayı kararnamede belirtilen esaslar gereğince dağıtacaktı, idare meclisi, İngiliz ve hollandalı alacaklıları temsılen bir ve transız, alman, avusturyalı, İtalyan ve osmanlı hamilleriyle Osmanlı bankası ve Galata bankerlerini temsilen birer olmak üzere toplam 8 üyeden oluşuyordu. Her malı yılbaşından iki ay önce idare, bütçesini osmanlı maliye nazırına sunacak ve bu bütçe onaylandıktan sonra Osmanlı hükümetinin genel bütçesine dahil edilecekti. Hükümet de, Düyunu umumiye ıdaresi'ni bir komiser ve müfettişler aracılığıyla denet leyecek; doğacak anlaşmazlıklar iki tarafın atayacağı dört hakem tarafından çözümlenecekti.

Düyunu umumiye idaresi, salt hukuk açısından bir siyasi kurum niteliğinde değil, bir anlamda özel bir şirketti. Çünkü, Muharrem kararnamesi uluslararası bir anlaşma değildi; siyasal ve diplomatik bir niteliği yoktu. Ancak, Avrupa devletleri bu idareyi kendi temsilcileri olarak görüyorlardı. Öte yandan, Düyunu umumiye idaresi ile onun bankeri durumundaki OsmanlI bankası da, güçlü bir dış denetim öğesi niteliğindeydiler. Düyunu umumiye'nin yönetimine verilen gelirlerin en önemlilerinden biri, bandrol yoluyla alınan tütün tekeli geliriydi. AvrupalI sermaye gruplarının baskısıyla tütün vergisi konuldu ve gerçek bir tekelciliğin oluşması için Tütün rejisi adıyla bir şirket kuruldu. Tütün üretim ve satım tekeli bu şirkete verilmişti. Reji şirketi, Viyana Kredinsalt, Bleichröader ve Bank ı Osmani-i şahane sermaye gruplarınca finanse ediliyordu. Zaten Reji şirketi, Osmanlı bankası ve Düyunu umumiye ile birlikte bir yabancı sermaye bütününü oluşturmaktaydı.

Osmanlı yönetimi, Düyunu umumiye' nin kuruluşundan sonra, 1886'dan 1903 yılına değin, dokuz tertip daha borçlandı. 1903'te, Muharrem kararnamesi kapsamındaki borçların yeniden bir değerlendirmesine gidildi. Osmanlı hükümeti, borçlarını birleştirerek tek tip bir tahvile çevrilmesini sağlayacak, anapara olarak daha az, ama faiz olarak daha yüksek ödemeyi içerecek bir çözüm için tasarı hazırladı. (Ama, daha sonra yapılan hesaplardan Osmanlı devletinin bu çözümden daha zararlı çıktığı anlaşılmaktadır.) 1903-1908 arasında beş tertip borç anlaşması daha yapıldı.

1908 de ilan edilen II Meşrutiyet yönetimi, Osmanlı devletinin mali durumunu çıkmaz içinde bulmuştu. Ülkede, biri Avrupa tarafından koruma altına alınan Düyunu umumiye idaresi ve öteki yine Avrupa'nın mali ve politik baskıları altında bulunan Maliye nezareti gibi iki malı idare bulunuyordu. Yem Meşrutiyet yönetimi, Düyunu umumiye’nin ülke egemenliği ile bağdaşmayacağını bilmekle birlikte, doğrudan olumsuz bir tutum takınmadı, yalnız yeni borçlanmalarla onun kefaletinden kurtulmaya çalıştı Bu yaklaşım içinde 1908-1911 yılları arasında, yedi kez borçlanıldı. Bu dönemde Osmanlı maliye nezaretinde. 1910'da memur sayısı 5 472 iken, 1912'de Düyunu umumiye idaresi 8 931 memur çalıştırılıyordu.

Düyunu umumiye’nin ve onun uzantısı olan Osmanlı bankası'nın geçmiş yıllarda ve savaş içindeki tutumu, osmanlı yöneticileri için uyarıcı olmuştu. Çünkü, 1911-1912 mali yılında toplam gelirin % 32'si Düyunu umumiye idaresi'nce yönetiliyor durumdaydı. Bu idarenin elinde, önemli ölçüde kullanmadığı atıl kaynak vardı, ancak, bununla osmanlı hazine tahvili yerine, Avrupa ülkelerinin tahvillerini alıyordu.

Muharrem kararnamesinde, Düyunu umumiye’de temsilci bulunduran ülkeler ile Osmanlı devleti arasında bir savaş olasılığı durumunda ne yapılacağına ilişkin hiçbir hüküm yoktu Gerçekten de Düyunu umumiye, osmanlı idaresi sisteminin bir parçası niteliğindeydi; çünkü bu idarenin meslisinde bulunan üyeler, ilgili ulusların temsilcileri değildiler. Bu nedenle de, 1911'de Trablusgarp savaşı sırasında, İtalyan temsilci dışında Düyunu umumiye' de çalışan italyanlar'ın işine son verildi. Ne var ki, osmanlı yönetimi tarafından Düyunu umumiye meclisi'ne ve temsilciye gösterilen güven, bu kurum ve kişi tarafından Osmanlı devletine karşı gösterilmemiş ve bunun sonunda İtalyan temsilci siyasi faaliyetleri dolayısıyla sonradan ülke dışına çıkarılmıştır.

Balkan savaşı döneminde. Düyunu umumiye idaresi bazı avanslar verdi; ama bunlar, çoğunlukla, bu idarenin kasasında biriken devlet gelirleriydi. 1913'te de Osmanlı bankası'ndan, Sivas geliri karşılık gösterilmek koşuluyla, ve zorlukla, bir avans sağlanabilmişti. Bu durumda savaşın finansmanı, daha çok iç borçlanma ile ve bazı avanslarla yapılabilecekti. Trablusgarp ve Balkan savaşları arasında 10,3 milyon liralık hazine tahvili çıkarıldı. Bunlara ek olarak da memur mâaşlarının ve müteahhit borçlarının geciktirilmesi yoluna gidildi.

Birinci Dürıya savaşı çıktığında, OsmanlI devleti mali sorununu çözememiş ve yeni borçlanma sorunlarıyla karşı karşıya kalmış durumdaydı. Gerçekten de, 1854-1914 yılları arasında alınan dış borçlar, ekonomik gelişmenin dış finansmanında kullanılmıştı. Bu yıllar arasında alınan borçların kullanım alanları söyleydi:
Osmanlı yönetimi, Birinci Dünya savaşı' na katıldığında. Düyunu umumiye meclisi'ndeki İngiliz, fransız ve İtalyan temsilcilere ülkeyi terk etmeleri yönünden bir duyuruda bulunmadı. Trablusgarp savaşı'nda italyan delegesinin durumunu göz önüne alan İngiliz ve fransız temsilcileri Türkiye'den ayrıldı. 1915'te de ıtalyan temsilcisi, İtalya'nın da savaşa girmesi üzerine aynı şevi yaptı. Savaş sonuna değin de Düyunu umumiye'nin yönetimi türk, alman ve avusturyalı delegelerce sürdürüldü ve idare meclisine Hüseyin Cahit Bey en kıdemli delege olarak başkanlık etti idarenin yapısının değişmesi, istenilen kararların kolayca çıkarılmasını sağladı 25 mart 1915'te, ihraç edilen kâğıt paranın ödenmesini taahhüt etmeye karar verildi Bu karar, hem İngiliz hem de fransız temsilcileri tarafından. Düyunu umumiye'nin işlevinin değiştirilemeyeceği savıyla protesto edildi. Doğal olarak, savaş koşulları altında bu protestonun önemli etkisi olmadı.

Savaş sırasında Osmanlı hükümeti 192 milyon liralık para basma yetkisi aldı ve bunun 161 milyon liralık bölümünü kullandı Birinci Dünya savaşı bittiğinde, tedavülde 158,7 milyon liralık Düyunu umumiye evrakı nakdiyesi ve 2,9 milyon lira Bank ı Osmani-i şahane banknotu bulunuyordu.
Birinci Dünya savaşı boyunca, dış borçlanma kâğıt para arzıyla iç içe gelişmiş, yeni dış borçlanma gerçekleşmemiş ve Düyunu umumiye'nin adım adım tasfiyesi sürecine girilmişti. Düyunu umumiye' nin, para ve kredi politikasını belirlemede ki etkisi ancak dolaylı bir biçimde oldu.
Savaş bitince İngiliz temsilcisi Sir A. Block İstanbul'a geldi ve kasım 1918'den itaberen Düyunu umumiye meclis başkanlığını sürdürdü.

Birinci Dünya savaşı sonunda imzalanan Sevr antlaşması ile Düyunu umumiye'nin niteliği değişmekle birlikte, avrupalı sermaye gruplarınca bu örgütün ülkenin mali denetimini kolayca sürdürebileceği umuluyordu. Örgüt, Birinci Dünya savaşı'ndan dağılmadan çıkmıştı; ancak, yıkılan Osmanlı devleti yerine başlayan ulusal kurtuluş hareketinin gelişen gücüne ve etkisine bağlı olarak, Düyunu umumiye’ nin denetlediği gelir miktarı da düşüyordu. Kurtuluş savaşı sırasında Düyunu umumiye meclisi, ödenmeyen gelirler konusunda zaman zaman protestolarda bulunmuş, bundan osmanlı yönetimini sorumlu tutacağını bildirmiş, ama daha çok savaşın sonuçlarını beklemişti. Ankara hükümeti ise, savaşı çok zor malı koşullar altında sürdürmekteydi ve gelir kaynaklarının kullanılmasında çok ölçülü davranıyordu Düyunu umumiye örgütüne de dokunulmamıştı. Ne var ki, yeni dış borç alma olanağı da yoktu Bu durumda savaşın finansmanında iç kaynaklara başvurulmak zorundaydı Bu bağlamda, Kurtuluş savaşı sırasında, değişik vergilere zamlar yapılması, memur maaşlarının bir ay verilmemesi, maaş ve ücretlerin % 20 azaltılması gibi önlemler alındı. Bu önlemlerin mali sorunu çözememesi üzerine de 7-8 ağustos 1921 günleri yayımlanan Tekalif i milliye emirleri yoluyla topyekûn savaşın gerektirdiği zorunlu ıç borçlanmalara gidildi.

Ankara hükümetinin dış borç yapmama çabasına karşın, gelir kaynakları daralan ve Kuvayı inzibatiye harcamalarını karşılamak isteyen İstanbul hükümeti, hem OsmanlI bankası'ndan (900 bin lira) hem de Düyunu umumiye idaresi'nden (1,3 milyon lira) borç almıştı. Kurtuluş savaşı'nın başarıyla sonuçlanması üzerine, 16 ekim 1922'de Ankara hükümeti TBMM 'de aldığı bir kararla, İstanbul hükümetinin vergiler hakkında görüşmelerde bulunma ve anlaşmalar yapma yetkisini tanıyamayacağını ilan ediyordu. Bunun yanında, Ankara'da bir Düyunu umumiye müdürlüğü kurularak, daha önce Düyunu umumiye' nin yönetimi alımda bulunan bütün görevliler bu müdürlüğe bağlandı. Nisan 1923'ten sonra İstanbul gümrüğü de, Ankara hükümeti adına toplanmaya başladı ve ülke içinde Düyunu umumiye denetimine son verildi.

Lozan konferansı'nda, Düyunu umumiye'nin nasıl dağıtılacağı en önemli günden maddelerinden biri oldu. Borçların kaldırılmasına ilişkin tartışmalar üç konuda toplanıyordu:
birinci konu; borçların, Osmanlı devletinden ayrılan devletler arasında nasıl bölüştürüleceğiydi ve varılan anlaşmada, bu borçların her devlete aldığı arazinin geliri oranında paylaştırılması ilkesi kabul ediliyordu.
İkinci konu; osmanlı borçlarının paylaştırılması ilkesinin anapara ve faiz ödemelerine uygulanıp uygulanamayacağıydı. Türkiye'nin tezi, her ikisinin bölünmesi yönündeydi; sonuçta da bu yönde karar alındı.
Üçünoü konu, borçların ödenmesinde hangi para biriminin kullanılacağıydı. Müttefikler, borçların altın ya da sterlinle ödenmesini öngörürken, Türk hükümeti, kâğıt para ile ödenmesini ileri sürüyordu. Konferansta bu konu tartışılmakla birlikte belirsiz bırakılmıştı. Bu sorun, daha sonra 1928 Paris sözleşmesi uzantısında, bir ara formülle çözülmeye çalışıldı. Buna göre, Türkiye Düyunu umumiye borç ödemelerinin miktarının altın esasına göre hesaplanmasını, hamiller de yıllık ödemelerin belli yüzdelerle azaltılmasını kabul ediyordu. Sözleşmeye göre, ödemeler haziran 1929’dan başlayarak yapılacak; ağustos 1924 ile haziran 1928 arasındaki yıllık ödemelerden vazgeçilecekti Ayrıca, Düyunu umumiye'nin Türkiye’de hiçbir örgütü kalmayacak, denetleme yetkisi olmayan ve yalnızca izleyici nitelikte bir görevlisi buluna çaktı Türkiye ilk yıl ödemesi olan 1,4 milyon sterlini zamanında ödedi Cumhuriyet hükümeti, kuruluşundan devraldığı osmanlı borçlarını ödeme yükünün tasfiyesinde, içte ve dışta birçok güçlüklerle karşılaştı. Bir yandan geçmiş borç deneylerinin yarattığı güvensizlik ve çekingenlik, öte yandan da özellikle Fransa ve Ingiltere'deki gibi dış mali çevrelerin Düyunu umumiye sorunu bir çözüme kavşumadan borç vermek istememeleri nedeniyle, Türkiye 14 haziran 1930’a değin hiçbir dış borç almadı. Osmanlı devletinin Düyunu umumiye serüveni ve ilk dış borç aldığı yıl olan 1854’ten başlayarak girdiği dış borç yükü ve ödemeleri, 1954 yılındaki son ödemeye değin sürdü.