Türkiye'de İç Borçlanma
SONUÇ
Borçlanma, devletin kamu hizmetlerini finanse etmek için kullandığı önemli kamu finansman araçlardan biridir. Bir kamu finansman aracı olarak, zamanla vergi gibi olağan bir gelir kaynağı haline gelmiştir. Kamu finansman araçlarının dengeli bir şekilde kullanılması, gelişmekte olan ülkelerde, gelişmiş ülkelerden daha hızlı iktisadî büyümeyi sağlamak için, daha fazla önem verilmesi gereken bir konudur. Devlet borçlanmasıyla sunulan mal ve hizmetlerin, bedelinin o ekonomide üretilmesi gerekir. Borçlanmanın kamu finansmanında olağan bir yol olarak kullanılması, aşırı boyutlara varıyorsa, özel ve kamusal ekonomi, borçlanma sonucu yararlandığı mal ve hizmetlerin karşılığını üretmede zorlanabilir. O zaman ekonomik istikrarsızlık etkileri güç kazanır. Devlet, topluma gerçek fayda sağlamak amacıyla borçlanabilir. Her ülkede, zamana ve şartlara göre, devletin borçlanma nedenlerinin bu amaca uygunluğunu değerlendirebiliriz. Devlet borçlarını sınıflandırabilir ve her bir borçlanma türünün, topluma fayda sağlama amacına ne derece hizmet ettiğini inceleyebiliriz. Kamu borcunun iktisadî etkileri hakkında, yine bu yaklaşımla genel olarak karar verebiliriz. Fakat kamu borcu konusunda, her ülke için geçerli, kesin bir yargıya varılması mümkün değildir. Klasik, neoklasik ve yeni klasik iktisadın borçlanmaya pek sıcak bakmadığı ifade edilmiştir. Bu yaklaşımlara göre kamu borcu, sermayenin gelişmesini yavaşlatması riski yüzünden zararlıdır. Özel kesimden çekilen kaynakların verimli yatırımlarda kullanılması ihtimali çok zayıftır. Borçlanma sadece para miktarını değiştirdiği için istikrarsızlık etkileri ortaya çıkmaz, aynı zamanda borçlanma sonrasında halkın likidite tercihleri değişirse de istikrarsızlık görülebilir. Borçlanma ile ortaya çıkacak vergi yükü, gelecek nesillere aktarılır ve tasarruf oranındaki düşüş, kısa dönemde tüketim düzeyinde bir artışa, uzun dönemde ise nüfus başına nispî tüketim azalmasına neden olabilir. Günümüzde yeni klasik iktisat okulu, daha fazla istihdam ve büyüme hayaliyle, Keynesyen iktisadın enflasyon riski taşıyan büyük bütçe açıkları ve yüksek oranlı parasal genişlemede ısrar etmesini yanlış bulur. Bütçe politikasının ekonomik faaliyetleri dengeleyici bir şekilde kullanılmasını, bu denge çarkı kuramının vergiler yönünde değil, sadece bütçenin harcamalar yönünde işletilmesini eleştirir. Keynesyen iktisadın, kamu harcamalarının çoğaltan ve çarpan etkileri üzerine yaptığı analizlerin yanlışlığını vurgular. “Ricardo-Barro Denklik Hipotezi”, borç yükünün gelecek nesillere yansıyıp yansımadığını ve bu anlamda zararlı olup olmadığını değerlendirmek amacıyla iktisat teorisinde birçok kez incelenmiştir. Borçlanma ile verginin ekonomik etkileri açısından aynı olduğu durumu ifade eden malî etkinsizliğin, bir ekonomide hangi şartlar altında geçerli olabileceğini ülke örnekleriyle test eden çalışmalar yayınlanmıştır. İktisat teorisinde varılan sonuç, malî etkinsizlik için borcun reel değişkenleri etkilememesi, yani, borcun parasallaştırılmamasının gerekli olduğudur. Ama buna rağmen, -borç parasallaştırılsa bile- ekonomide monetarist modellere uygun bir yapı varsa ve geçici açıklar söz konusuysa, borç etkisizliği yine kuvvetli bir ihtimaldir. Sürekli borçlanma eninde sonunda, borcun parasallaştırılmasıyla sonuçlanacaktır. Monetarist modellere uygun mekanizmalar, -belki dönemsel olarak- tekrar işlemeye başlayacak, borç reel değerleri etkilemeyecek düzeye çekildiğinde, zayıf sürdürülebilirlik koşuluyla istikrarsızlık etkilerinin devamı mümkün olabilecektir. Malî etkinsizlikten sapma anlamına gelebilecek durumların daha yakından incelenmesi sayesinde, borçlanmanın ne zaman ve nasıl, hangi şartlarda bir iktisat politikası aracı olarak kullanılabileceği sorusu, iktisat teorisyenleri tarafından her geçen gün daha net cevaplanmaya çalışılmaktadır. Enflasyon ile bütçe açıkları ilişkisini test eden iktisat literatürü hâlâ çok karışıktır. Fakat genel kabul gören görüş, bu iki değişken arasında mutlaka birebir ilişki olamayacağı, (ilişki olsa bile birebir değil son derece karmaşık bir ilişkinin olabileceği) görüşüdür. Enflasyon gibi çok karmaşık bir olgunun nedeni, sadece bütçe açıklarına indirgenememektedir. Eğer açıklar, faiz oranlarını arttırıcı etkiye sahipse ve bu etkiyi hafifletmek için parasal tabanın artmasına göz yumuluyorsa borçlanma, enflasyonist baskıya neden olabilir. Ayrıca ulusal paraların aşırı değerlendiği ve ödemeler dengesinin açık verdiği durumlarda da uzun süreli bütçe açıkları, genellikle enflasyonist etkiler doğurur. Çünkü bu son durumda, yine faiz oranları çok yüksektir. Her iki durumda da iç borcun parasallaştırılması gerekmektedir. Büyüme oranı ile DİBS’lerin ortalama reel faiz oranı arasındaki ilişkiye dikkat çekilir. Reel faiz oranı büyüme oranının üzerindeyse, borç stoku her geçen yıl büyüyecektir. O nedenle bütçe açıkları, para basılarak finanse edilmelidir. Tersi söz konusuysa, Borç/GSMH oranı artırılmadan, sürekli borçlanmaya devam edebilmek mümkündür. Bütçe açıkları enflasyonist olabilir, fakat öbür taraftan enflasyonla borç stokunun reel değeri azaltılabiliyorsa, bütçe açıklarının enflasyonist etkileri, bu yolla hafifletilebiliyor demektir. Senyoraj teorisinde, enflasyonun bu amaçla kullanılabilmesi için, ya “beklenmeyen enflasyon” ya da “hiperenflasyon olması” gereklidir. Son dönemde, hızla globalleşen dünyada, iletişim ve haberleşme araçlarının böylesine yaygınlaştığı bir ortamda, “beklenmeyen enflasyonu” devam ettirebilmek artık iyice zorlaşmıştır. Beklenmeyen enflasyon politikaları başlangıçta başarılı gözükse bile, sonradan enflasyon beklentilerinde çok yüksek sıçramalara yol açacağından, yüksek enflasyonun iyice kronikleşmesine neden olacaktır. Borçlanma maliyetleri, yükselen risk primi yüzünden çok fazla artacaktır. Bugünkü iktisadî yaklaşımlar, enflasyon sorunu için alınacak hukuksal yapısal önlemlerin önünü tıkamamaktadır. Vergi reformu, özelleştirme, Merkez Bankası bağımsızlığı gibi alanlarda, hukuksal yapısal önlemler, malî disiplin için özellikle tavsiye edilir. İç borcun bir sınırının olması gerektiği söylenir. 1980’lerden başlayarak, yeni liberal akımların güç kazanmasıyla ve malî disiplin kavramının ön plana çıkmasıyla, pek çok ülkede borç yönetimleri, yeniden hukuksal ve yapısal düzenlemelere tâbi tutulmuşlardır. Borç yönetiminden sorumlu kurumların yetkilerinin sınırlandırılması, inisiyatif alanlarının daha iyi tanımlanması, bu düzenlemelerin en önemli özelliğidir. Günümüzde borç yönetimi kavramı, teknik, hukukî ve politika yönleri olan çok boyutlu bir kavramdır. Bu tezde iç borç yönetimi, malî disiplin kavramının kazandığı önem doğrultusunda incelenmiştir. İç borç yönetiminin, teknik, hukukî ve politika yönü itibariyle geçirdiği değişim, dikkate alınmıştır. İyi bir borç yönetiminin nasıl olması gerektiği sorusu, bu şekilde cevaplanmaya çalışılmıştır. Devlet borçlanmasında hukukî altyapının, zaman içinde iç borçlanmayı kolaylaştıracak şekilde değiştiği ve bu durumun, iç borç sorununun doğmasında önemli bir neden olduğu ifade edilmiştir. Hükümetlerin iç borçlanma konusundaki takdir yetkilerinin genişliği, borçlanma sınırının kesin olmayışı ve bütçe tartışmaları içinde borçlanmaya ilişkin tartışmaların kaybolup gitmesi yüzünden borçlanma denetiminin yetersiz kalması, önemli sorunlara yol açabilmektedir. Son dönemdeki reformların, iç borcun sınırlandırılmasına ve malî disipline yönelik olmasının nedenini, burada aramanın doğru olabileceği sonucuna ulaşılmıştır. İyi bir borç yönetiminin, borç alanla borç veren arasındaki hukuksal ilişkileri, alacaklıların menfaatlerini, malî disiplini sağlayacak şekilde düzenlemesi beklenir. Borç yönetimleri özellikle teknik borç yönetimi açısından nispeten daha güçlüdürler. Bağımsız hareket edebilirler. Fakat hükümetlere tanınan sınırları belli olamayan geniş borçlanma yetkileri, borç yönetimlerinin malî disiplin çabalarını aksatabilmektedir. Dünyada iç borç yönetimlerinde meydana gelen değişikliklerin, borç yönetimlerini bu yolda daha fazla güçlendirme ve malî disiplin için doğrudan hükümetleri harekete geçirme hedeflerine yöneldiği vurgulanmıştır. Sınırları iyi çizilmemiş borçlanma yetkisine sahip hükümetlerden gelen siyasî baskıların, borç yönetimlerinin iyi niyetli çabalarını boşa çıkartabileceğini görmek önemlidir. Bunu farkeden İngiltere, Belçika Yeni Zelanda, Şili gibi ülkelerde, malî reformların başarılı olduğu söylenmiştir. O yüzden iç borç sorununun önlenmesinde malî disiplinin doğru anlaşılmasının çok büyük bir önemi vardır. İkinci bölümün ikinci kısmı, malî disiplin, malî sorumluluk ve malî şeffaflık ilkelerinin nasıl anlaşılması gerektiği sorusuna ayrılmıştır. Bütün bu ilkeler malî istikrar için vardır. Toplumda bir sosyal ahlak sisteminin inşaası ile ilgilidirler. Bütçe birliği ve denkliği, malî kuralların önemi, parasal istikrar, kaynakların doğru tahsisi, üretim ve istihdamın arttırılması, hizmet sunumunda etkinliğin sağlanması sayesinde bir anlam taşıyabilirler. Bütün bu ilke ve kavramların önemine ve birbirleriyle ilişkilerine işaret edilmiştir. Borç sorunu uluslararası bir sorun haline geldiği için, malî disiplini amaçlayan uluslararası standartlar da vardır. Bu standartlara uymanın öneminden söz edilmiştir. Gelişmiş ülkelerde bu önem kolayca anlaşıldığı halde, gelişmekte olan ülkelerde, sorun yine sosyal yapı ile ilgili olduğundan, genellikle bir uluslar arası zorlama gerekebilmektedir. Ama bu zorlama, söz konusu ülkedeki borç sorunu, uluslararası düzeye taştığı zaman olmaktadır. Oysa önceden önlem alınmasının, Türkiye açısından da çok önemli olduğu vurgulanmıştır. Türkiye’de asıl iç borç sorunu, 1980 sonrasında olduğu için, inceleme dönemi olarak 1980 sonrası alınmıştır. İnceleme döneminin bu şekilde tespit edilmesinde, sayısal veri elde etmede ortaya çıkan kısıtlar da etkili olmuştur. Kamu açıklarının ülkelerarası karşılaştırması yapılmış ve veri bulunabilen 50 ülke arasında, 2000 yılı verileriyle, Türkiye’nin liderliğine dikkat çekilmiştir. Sonra Avrupa Birliğine üye ülkeler, gelişmekte olan ülkeler ile Türkiye arasında karşılaştırma yapılarak, Türkiye’de kamu açıklarının çok yüksek olduğuna hükmedilmiştir. Türkiye’de kamu açıkları, Avrupa Birliğine aday ülkeler arasında da en yüksek durumdadır. Kamu borcunun ülkelerarası karşılaştırmasını gösteren grafiklerden hemen hemen aynı sonuçlara ulaşılmıştır. Orta Avrupa ülkeleri, çok borçlu ülkeler arasında gösterilir. Türkiye, iç borçlanma ve toplam borç stoku açısından bu ülkeleri bile geçmektedir. Karşılaştırma yapılan ülkeler arasında enflasyon oranı en yüksek ülkedir. Önce KKBG’nin artışına dikkat çekilmiştir. KKBG’nin hangi bütçelerin açık vermesinden kaynaklandığı ve kamu açıklarını kapatmak için yıllar itibariyle iç-dış borç ve avans yollarının nasıl kullanıldığı incelenmiştir. 1980 sonrasında Türkiye’de kamu açıklarının büyük ölçüde konsolide bütçeden kaynaklandığı ve iç borçlanmayla karşılandığı sonucuna ulaşılmıştır. Konsolide bütçe faiz ödemeleriyle faiz dışı konsolide bütçenin etkileri, ayrı ayrı incelendiğinden, faiz harcamalarının ne kadar önemli olduğu da görülmüştür. Türkiye’de iç borç yükü, stok ve servis cinsinden sürekli artmaktadır. Servisteki artış, çok hızlıdır. İç borç yükündeki artışta, net iç borçlanmadaki artışın önemi üzerinde durulmuştur. İç borç stoğunun türleri itibariyle dağılımı incelenmiş, iç borç yükünü nelerin oluşturduğu ortaya çıkarılmaya çalışılmıştır. 1992’ye kadar konsolide borçların (yani genellikle KİT açıklarının), bu tarihten sonra ise tahvil ve bonoların, iç borç yükündeki artışta önemli oldukları bulunmuştur. Merkez Bankasından doğrudan avansların borç yüküne etkisi, diğerlerine göre çok büyük değildir. Türkiye’de DİBS’ler için ortalama yıllık vade 1999 ve 2000 hariç, bir yıldan kısadır. Borçlanma vadesi, yıl içindeki net borçlanma açısından incelenmiştir. Bir yıldan kısa vadeli borçlanmada, iç borç, devamlı konsolide edilmediği sürece, vade sonunda piyasaya -borç verenlere- ödeme yapılması gerekeceğinden, Türkiye’de iç borç servisinin, likidite üzerinde çok fazla etkili olabileceği düşüncesine ulaşılmıştır. Merkez Bankasından avanslar sınırlansa bile, kısa vadeli yüksek faizli bir iç borçlanmanın iktisadî etkileri, avans kullanımı gibidir. Özel tertip devlet tahvili satışlarını izlemek amacıyla, nakit ve nakit dışı senetlerin net borçlanmadaki payları incelenmiştir. ÖTDT’lerin son dönemde bankacılık sisteminin açıklarını kapamak amacıyla, kamu bankalarına tahvil verilmesi suretiyle arttırıldığı görülmüştür. Türkiye’de net iç borçlanmanın %86’sı tüm bankacılık sisteminden %10’u kamu bankaları dışındaki resmî kurumlardan yapılmaktadır. Banka dışı özel sektörün DİBS talebi sınırlıdır. DİBS’lerde ortalama yıllık faiz, %100’ün üzerindedir. Bu rakam, sadece 2000 yılında %38’e düşmüş olsa da 2001 yılında yine artmıştır. DİBS faizleri, mevduat ve kredi faizlerini etkileyebilmektedir. Bankalar, özel sektöre kredi verme yerine, risksiz ve daha yüksek faizle getiri sağlayan kamu iç borç senetlerine yatırım yapmayı uygun bulmaktadırlar. İç borç faizlerinin yüksek olması, finansal sektörün kredi faizlerini yükseltebilmekte, kredi arzını kısıtlayabilmekte ve kredi mekanizmasının işleyişini bozabilmektedir. Faizlerdeki artışın, üretimi engelleyip engellemediğinin daha dikkatli incelenmesi gerektiğine işaret edilmiştir. Ardından DİBS reel faizleri ve iktisadî büyüme rakamları karşılaştırılmış, devletin DİBS’lere çok yüksek reel faiz ödediği ortaya çıkmıştır. Reel faizler iktisadî büyümeden daha fazla olduğu için, faiz harcamalarının artışıyla birlikte borç stokunun da arttığı görülmüştür. Reel faizler, faiz harcamaları ile borçlanma arasındaki farkın açılmasına neden olabilir. Bu fark, bir süre sonra, daha fazla net borçlanma ile karşılanamayacak boyutlara ulaşabilir. O zaman, para basılmak zorunda kalınabileceğine işaret edilmiştir. Bu dönem geldiğinde, devletin önündeki birkaç alternatif yola dikkat çekilmiştir. Anapara ödemelerini erteleyebileceği, zorunlu konsolidasyon ve konversiyona başvurabileceği söylenmiştir. Devlet, emisyona önem verebilir. İç borcu tekrar sürdürülebilir duruma getirmek için, dış borç alabilir. Ayrıca devletin bilinçli ya da bilinçsiz, sürekli olarak reel faizleri yüksek tutması halinde ne yapılabileceği sorusu sorulmuş, bu soruyla, faizleri düşürmek için mutlaka alınması gereken yapısal önlemlere işaret edilmiştir. Borçlanma, hem kamu sektörüne hem de özel sektöre çeşitli maliyetler getirir. Kamu sektörüne faiz maliyeti yükler, özel sektörün kredi maliyetlerini arttırır. Türkiye’deki iç borçlanmanın bu maliyetleri azaltıcı nitelikte olmadığına dikkat çekilmiştir. Bu iki maliyet unsurunun dışında, alternatif maliyetler ve dolaylı maliyetlerin de Türkiye’de önemli olduğu söylenmiştir. Devletin eğitim ve diğer sosyal harcamalara yeterince kaynak ayıramaması, özel sektörün yatırımlardan dışlanması, iç borçlanmanın topluma getirdiği diğer maliyetlere örnek gösterilmiştir. İç borç ve faiz oranları ilişkisi, çok çeşitli açılardan incelenmiştir. İç borcun, mevduat ve kredi faizleriyle ve DİBS faizleriyle ilişkisi, başlangıçta ayırt edilmiştir. İç borçlanmanın her geçen yıl artmasının, DİBS faizlerini arttırabileceği tespiti yapılmıştır. Mevduat ve kredi faiz oranlarını etkileyebilecek faktörlere, etkileme mekanizmalarında iç borçlanmanın rolüne dikkat çekilmiştir. İç borcun parasallaştırılması, kaydî para ve para arzının artması, likiditedeki genişlemeler, enflasyon, enflasyon beklentileri ya da riski, kredi piyasasının işleyişinde asimetrik enformasyon ve moral çöküntü durumunun var olması, yüksek faiz düşük kur politikası, ulusal geliri etkileyen dışsal ve içsel şoklar, faiz oranlarını arttırabilir. Para talebindeki artışlar, para talebi fonksiyonundaki kaymalar, paranın dolanım hızındaki artışlar, yeni likit varlıkların ekonomi içindeki paylarının artışı, kredi kartı kullanımının yaygınlaşması, iç borcun ikincil piyasasının geliştirilmesi ve derinliğinin artırılmasına yönelik önlemler, faiz oranlarını düşürebilir. O halde iç borcun bu değişkenlere etkisi ya da bu değişkenlerin iç borcu etkilemesi sonucunda, iç borçla faiz oranları arasındaki ilişkiler şekillenecektir. İç borcun genel olarak mevduat, kredi ve DİBS faiz oranlarını arttırdığı, faiz oranlarındaki artışın da iç borç yükünü ağırlaştırdığı ifade edilmiştir. Hem iç borcun hem de faiz oranlarının, dışsal değişkenler olmadığı vurgulanmıştır. İç borç para arzı ilişkisinde, iki konuya çok fazla önem verilmesi gerektiği söylenmiştir. Yüksek faiz-düşük kur politikası çok abartılmamalı ve paranın politizasyonuna engel olunmalıdır. Para arzı değişkeninin kısmî dışsallığına gölge düşüren durumlar, iç borçla para arzı arasındaki ilişkileri karmaşıklaştırmaktadır. Bu durumların ayırdedilmesine çalışılmıştır. Türkiye’de Merkez Bankası, Hazineye dolaylı olarak kredi kullandırmakta, bu kredilerin geri ödemesi ile gelen kamu kâğıtlarını, bu kez özel sektöre (bankalara) APİ yoluyla kredi vermede kullanmaktadır. Bankalara DİBS verilmekte, karşılığında döviz alınmaktadır. Türkiye’de bu mekanizmanın, para arzının içsel olmasının ve kontrol edilememesinin en önemli nedenlerinden biri olduğu söylenmiştir. İç borcun toplam tasarrufların normal artışını engelleyip engellemediği sorusu, karşı tezlerle birlikte incelenmiştir. Birinci karşı tez, “iç borçlanmanın tasarrufları olumlu etkilediği" tezidir. İkinci olarak “iç borçlanma sonrasında tasarrufların artışının yavaşlamadığı” tezinin, Türkiye şartlarında geçerli olup olamayacağı tartışılmıştır. Türkiye’nin iç borçlanma şeklinin ve diğer makroekonomik göstergelerinin, bu iki karşı tezi, çok güçlü yapmadığı ifade edilmiştir. Sonunda, iç borçla toplam tasarruflar arasında güçlü bir ilişki bulunmayabileceği ya da iç borçların toplam tasarrufların normal artışını engelliyor olabileceği sonucuna varılmıştır. İç borç ve tüketim ilişkilerini değerlendirmede, bu kez, iktisat teorisinden kurgusal olarak biraz daha fazla yararlanılmıştır. Malî etkinsizlik hipotezini Türkiye için test eden çalışmalardan örnekler gösterilmiştir. Bu çalışmaların, “iç borçların tüketimi arttırmadığı tezinin dolaylı olarak doğrulanamadığı sonucunu verdiği” ifade edilmiştir. Bu sonuç, iki türlü yorumlanabilir. Birincisi Türkiye’de iç borç, tüketimi arttırabilmektedir. İkincisi, iç borç, tüketimi etkilemiyor olabilir. Ekonomide istikrarsızlığa karşı, tepki mekanizmaları tam olarak işletilebiliyorsa, bu ikinci yorum, tam doğruluk kazanır. Aksi takdirde, kısmen birinci yorumdan yana olmak gerekebilir. İç borcun yatırımlarla ilişkisi, tasarruf ve tüketimle ilişkilerine bağlı olarak şekillenecektir. Bu konuda, iç borcun özel sektörün üretim maliyetlerini artırıcı etkisi ve dışlama etkisi ön plana çıkarılmıştır. Tasarruf ve tüketimle ilişkilerden elde edilen sonuçlara da işaret edilerek, iç borcun yatırımlarla ilişkisinin Türkiye’de çok iyi olmadığı anlatılmaya çalışılmıştır. Türkiye’de sermaye oluşum sürecinin özellikleri, yabancı sermayenin bu sürece olumlu ve olumsuz katkıları, iç borcun bozucu vergilemeyi teşvik edip etmediği, miktarı, vadesi, faizi, hangi kaynaklardan sağlandığı, nerede kullanıldığı vb. kriterler, yatırımları etkileyebilir. Türkiye’nin bu konulardaki eksiklikleri dile getirilmiştir. Türkiye’de iç borcun, bir yandan enflasyon ve stagflasyonu arttırabileceği ve öte yandan bu iki makroekonomik değişkenden etkilenebileceği gösterilmeye çalışılmıştır. İlişkilerin bire bir olmadığına özellikle dikkat çekilmiştir. Bu amaçla örneğin, enflasyonla seçim arasında kuvvetli bir bağ olabileceği vurgulanmıştır. Türkiye’de enflasyonu ve iç borçlanmayı açıklayan faktörler arasında, politik kurum ve süreçlerin rolünün, aslında hiç küçümsenmeyecek kadar fazla olduğu görüşünün önemine işaret edilmiştir. Çok yoğun bir iç borçlanmanın, vergi sistemini bozabileceği ve kayıt dışı ekonomiyi arttırabileceği iddia edilmiştir. En azından, Türkiye’deki iç borçlanma, kayıt dışı ekonomiyle mücadele edilmesine destek olabilecek ya da bu mücadeleye engel olmayacak boyutlarda değildir. İç borç ve döviz kuru, ödemeler dengesi ilişkileri anlatılırken, para ikamesi olgusuna (dolarizasyona) dikkat çekilmiştir. Dövize yönelik yüksek talep, döviz kurunun artışını getirebilir. Dövize endeksli senetler üzerinden iç borcu arttırabilir. İç borç servisi sonucunda piyasaya verilen fonlar sayesinde, dolarizasyon kolaylaşabilir. Gelişmekte olan ülkelerde para ikamesine yol açacak pek çok faktörden ve bunlardan kaçınmanın zorluğundan söz edilmiştir. Türkiye’de para ikamesinin ve döviz kurundaki artışların, senyoraj gelirini azaltabileceği ve bu şekilde dolaylı olarak iç borç gereksinimini yükselteceği dile getirilmiştir. Finansal baskının, bir neden değil aşırı iç borçlanmanın bir sonucu ve bazı durumlarda para ikamesini önlemeyi amaçlayan bir araç, haline dönüştüğüne değinilmiştir. Finansal baskının bir çözüm olmadığı vurgulanmıştır. Ödemeler dengesinin açık vermesi ve kamu finansman dengesinin aksaması halinde, “bilinçli yüksek faiz-düşük kur” stratejisinin, uzun süre devam ettirilmesi sonucunda ortaya çıkabilecek büyük riskler vurgulanmıştır. Sonuçta, iç borç ve döviz kuru, ödemeler dengesi ilişkilerinin daha sağlıklı olması için asıl güvenilir çözümün, finansal yapıları sağlamlaştırmaktan geçtiği söylenmiş; malî reformlarda devletin finansal sektör üzerinde finansal kontrol ve denetleme özelliğini aşan ve finansal baskı niteliğini taşıyan müdahalelerinin yanlış sonuçlar üretebileceğine işaret edilmiştir. Gelir dağılımını, hangi tür özellikleri olan bir iç borçlanmanın bozabileceği de incelenmiştir. Türkiye’deki iç borçlanmanın gelir dağılımını bozabileceği söylenmiştir. Kaynakların giderek artan bir bölümüne devletin iç borçlanma yoluyla el koymasının ve sonra bunu baskı gruplarının etkisi altında yeniden dağıtmasının, gelir dağılımını ne şekilde etkileyebileceği sorusuna dikkat çekilmiştir. “1980 sonrasında gelir dağılımında yaşanan bozulma, acaba piyasa ekonomisine geçildiği için mi, yoksa geçilemediği için mi meydana gelmiştir?” sorusu sorulmuştur. Gelir dağılımı ile borcun sosyal gruplara dağılımı arasındaki ilişkilerin, daha dikkatli incelenmesi tavsiye edilmiştir. Gelir dağılımını iyileştirmeyi amaçlayan bir politika, kamu borcunun sosyal gruplar arasındaki dağılımına dikkat edecek şekilde oluşturulabilir. Aksi takdirde, kamu borcunun azaltılmasından menfaati zedelenecek sosyal grupların tepkisi, bu politikayı uygulanamaz hâle dönüştürebilir. Bu tepkiyi önceden hesap etmek ve kontrol etmek önemlidir. İç borcun vergi gelirleri üzerindeki etkisi, öncelikle iki açıdan incelenmiştir. İç borcun enflasyon artırıcı etkisinin olması halinde, vergi ödeme sürelerindeki gecikmelere bağlı olarak, vergi gelirlerinin reel değerinde azalma yaşanabilir. Buna Tanzi etkisi denir. Tanzi etkisinin yanında, "gelir dilimi sürüklenmesi” olayıyla da karşılaşılabilir. Borçlanma, bozucu vergileme koşullarının devamına katkı yapıyorsa, vergi gelirlerini etkileyebilir. Tasarrufun vergilendirilmesi ve vergi oranlarının arttırılmasının, Türkiye şartlarında vergi gelirlerini ve iç borcu ne şekilde etkileyebileceği de tartışılmış; bu iki yolun pek güvenilir yollar olmayabileceği ifade edilmiştir. Türkiye’de iç borçların iktisadî etkilerini, ekonometrik olarak tespit etmeye çalışan VAR analizi sonrasında ulaşılan sonuçlar, önceki sonuçları desteklemiştir. Bu sonuçlara göre, F testlerinden, iç borçlarla döviz kuru, enflasyon, faiz ve bir önceki dönem iç borç stoku arasında nedensellik ilişkisi bulunmuştur. Döviz kuru ile iç borç stoku arasındaki ilişki tek taraflıdır. Döviz kurundan iç borçlar yönünedir ve bu modeldeki sistem içinde en güçlü ilişkidir. Enflasyon ve iç borç stoku arasında da enflasyondan iç borca, tek taraflı çok güçlü bir ilişki vardır. Döviz kuru ve enflasyon, iktisadî sistemde, bütünüyle yapısal değişkenler olarak görülmektedir. İç borcu, bir önceki dönem iç borçlanması da etkilemektedir. Bu görünümüyle iç borç değişkeni, son derece içsel, yapısal bir değişken izlenimi verir. İç borç, vergi gelirlerini, toplam konsolide bütçe harcamalarını, resmî hesaplarda kullanılan para arzı değişkeni olarak Merkez Bankası parasını ve reel sektör değişkeni olarak sanayi üretim endeksini etkilemektedir. İç borç stoku, vergi gelirleri üzerinde iki şekilde, hem doğrudan, hem de Merkez Bankası parası yoluyla etkili olmaktadır. VAR analizinde, F testlerinden elde edilen bu genel sonuçlar yanında, varyans ayrıştırması ve etki tepki fonksiyonları analizlerinden elde edilen sonuçlar da dikkate alınmıştır. Bu üç tür sonucun birlikte yorumlanmasıyla, tezin önceki kısmındaki bulguları genel olarak destekleyen aşağıdaki bulgulara ulaşılmıştır. VAR analizinden, Türkiye’de iç borç stokuyla mevduat reel faizleri arasında iki taraflı nedensellik ilişkisi bulunmaktadır. Ancak bu nedenselliğin reel faizlerden iç borçlara doğru daha güçlü olduğu söylenebilir. Türkiye’de iç borcun, mevduat faiz oranlarını para arzı üzerinden etkileyebileceği tezi, VAR analiziyle doğrulanamamıştır. Daha önce de işaret edildiği gibi, para talebi fonksiyonunun önemli olduğu anlaşılmıştır. Varyans ayrıştırması ve etki tepki fonksiyonları devreye girince, enflasyon ve iç borç arasındaki ilişkilerin karşılıklı ve çok daha karmaşık olduğu farkedilmiştir. Türkiye’de iç borcun çok yüksek oranda olmamakla birlikte yine de parasallaştırıldığı ortaya çıkmıştır. İç borçlardan sanayi üretim endeksiyle ölçülmüş reel kesime doğru, anlamlı negatif bir nedensellik ilişkisi bulunmuştur. Sanayi üretim endeksini daha pek çok faktörün etkilediğinden hareketle, doğrudan iç borçlardan gelen, güçlü bir reel dışlama etkisinden söz etmemek, daha doğru olur. Bu anlamda, iç borçlarla toplam tasarruflar ve yatırımlar ilişkisinin çok net olmadığı, bu VAR analizinden bir kez daha anlaşılmıştır. İç borçlardan kaynaklanması kuvvetle muhtemel olan finansal dışlama etkisi, iktisadî etkilerin analizi kısmında tartışılan birtakım mekanizmaların tesiriyle, güçlü bir reel dışlanma etkisine dönüşmüyor olabilir. VAR analizine göre iç borç, bütçe harcamalarını artırmaktadır. Varyans ayrıştırması ve etki tepki fonksiyonları da dikkate alınınca, döviz kuru ile iç borç arasında karşılıklı ilişkiler bulunmuştur. Bu sonuç yine, iktisadî etkilerin analizi kısmındakilerle benzerlik arzeder. Yabancı para cinsinden borçlanma, dövize endeksli borçlanma ve kur artışlarının toplam borç stoku üzerinde önemli olduğu anlaşılmıştır. Enflasyonun vergi gelirleri üzerinde güçlü aşındırıcı etkisi (Tanzi etkisi) VAR analiziyle de ortaya çıkmıştır. Türkiye’de iç borçlar, enflasyon ve vergi gelirleri ilişkilerini, bozucu vergileme koşulları çerçevesinde düşünebileceğimiz doğrulanmıştır. Türkiye’de iç borçların sürdürülebilirliği, malî tutarlılık yaklaşımıyla ampirik olarak ölçülmüştür. Türkiye’nin sadece iç borçlar için zayıf sürdürülebilirlik koşulunu sağladığı, fakat güçlü sürdürülebilirlik koşulundan çok uzak olduğu sonucuna ulaşılmıştır. Türkiye’de iç borçların sürdürülebilirliği, dış borçlanmayla, Merkez Bankası kaynaklarına doğrudan veya dolaylı müracaat etmekle, borcun parasallaştırılmasıyla, emisyonla ve ulusal paranın değerinin aşındırılmasıyla mümkün olabilmektedir. Bu anlamda Türkiye’de iç borçların gerçekten sürdürülebilir olduğunu söyleyebilmek mümkün değildir. Malî tutarlılık yaklaşımı, kamu finansmanının bu çok çeşitli yönlerini bir bütün olarak ortaya koyabildiğinden, gelecekte yapılacak çalışmalarda, ödemeler dengesi yaklaşımıyla birlikte kullanılırsa, kamu borcunun sürdürülebilirliği sorununa daha net çözümler bulunabilir. İç borçlar sınırlandırılırken ekonomide kontrolün yitirilmemesi ya da bu sonucu verecek durumlara dikkat edilmesi gerektiği söylenmiştir. İç borcu sınırladığını göstermek için dış borç almak doğru bir yöntem değildir. İktisadi alanda kontrolün tamamen yitirilmesine yol açabilir. Sadece faiz dışı açığın kontrolü de yeterli değildir. Operasyonel açığın izlenmesinin daha doğru olabileceği iddia edilmiştir. Operasyonel açığın kontrol edilmesi sonrasında gelişebilecek tepki mekanizmalarına dikkat çekilmiştir. Bütçenin bir miktar fazla vermesi gerektiği, fakat bunun "güçlü maliye politikası uygulandığı" iddiasıyla fazla abartılmasının, devlet eliyle toplam efektif talebi sınırlama amacına yönelmesinin, kontrolü zedeleyebileceği için yanlış olduğu vurgulanmıştır. Nominal borçlanma stratejisi izlenmesi tavsiye edilirken, uzun dönemde devlete güvenin tesis edilmediği bir ortamda nominal borçlanmada diretilmesinin, ekonomide devletin kontrol görevine aykırı olduğu söylenmiş; bunun gelecekte daha yüksek reel faizlere yol açabileceğine işaret edilmiştir. İç borçların sınırlandırılması için, devletin para basma tekelinin aşırı ve kontrolsüz kullanımına dikkat çekilmiştir. Türkiye'de devletin para basma tekeli sınırlanırsa, paranın politizasyonuna engel olunursa, hem Türk Lirası'nın değer yitirmesi, hem de ulusal rekabet gücünün azalması önlenebilir. Bu amaçla çeşitli yöntemler tartışılmıştır. Tam konvertibl bir para politikasının ya da tam bir para kurulunun uygulanması, Türkiye şartlarında bazı sakıncalar doğurabilir. Bunlar için önce, etkin bir politik süreç ve piyasa denetim sistemi gereklidir. Yarı para kurulu sistemi de ele alınmıştır. Sistemin sakıncaları, uygulanabilirliğin ön koşulları değerlendirildikten sonra, her şeye rağmen bunların tartışılmasının önemine işaret edilmiştir. Farklı zamanlarda hükümet kuran bütün iktidarlar açısından bağlayıcı olan belirli politika kuralları geliştirilmesinin, farklı iktidarlar arasında dinamik bir politika koordinasyonunun oluşturulmasını sağlayabileceği sonucuna varılmıştır. Bunu sağlayabilecek her türlü uygulamanın tartışılması gerekmektedir. Gerek para kuralı uygulaması, gerekse iktisat politikalarının depolitizasyonu amacını taşıyan diğer uygulamalar, hükümetlerin para basma tekelinin zararlı olabilen taraflarını önlemede kullanılmalıdır. Bize göre Türkiye’deki iç borçlanma, pek çok sorunun kaynağı olsa da, aslında devletin borçlanma yetkisinin sınırlandırılamamasının bir sonucudur. O halde Türkiye’de iç borçlanma, ancak devletin borçlanma yetkisinin kontrol altına alınmasıyla sınırlandırılabilir. Türkiye’de borçlanma yetkisinin 1980 sonrasında nasıl bir gelişim gösterdiği, hukuksal ve tarihsel bakış açısıyla, yukarıdaki varsayımımızı desteklemek amacıyla ayrıntılı bir şekilde tartışılmıştır. 1980 sonrası borçlanma politikalarının, büyük ölçüde devletin borçlanma yetkisinin genişletilmesine göre şekillendiği, Türkiye'de iç borç sorununun, borçlanma yetkisinin genişlemesine ve borçlanma politikalarının bu yönde gelişmesine paralel olarak ağırlaştığı gösterilmeye çalışılmıştır. Kamu borcunu sınırlandırmada literatürde tartışılan üç tür yaklaşımın da doğrudan doğruya devlet yetkilerinin kontrol edilmesiyle ilgili olduğuna işaret edilmiştir. Bu yüzden, borçlanma yetkisini sınırlayacak hukuksal ve kurumsal altyapının çok iyi düşünülerek kurulması gerekir. Hukuksal altyapının kurulmasında, hükümetleri gerçekten bağlayıcı türden kuralların kullanılmasının önemine dikkat çekilmiştir. İç borçların sınırlandırılmasına yönelik hukuksal düzenlemeler, yukarıdaki kritere göre yasayla, anayasayla ya da organik yasayla yapılabilir. Türk hukuk sistemine, yasayla anayasa arasında yer alan ve nitelikli çoğunluğu gerektiren, organik yasa düzenlemesinin dâhil edilebileceği önerisinde bulunulmuştur. Bizim önerimiz, TBMM’nin toplantı ve karar yeter sayısının daha da yukarıya çekilmesidir. Organik yasa düzenlemesi sayesinde, TBMM’de nitelikli çoğunlukla karar alınması eğilimi arttırılabilir. Türkiye’de iç borçların sınırlandırılması için kısa dönemde hemen yapılabilecekler de vardır. Türkiye'de devlete borçlanma yetkisi veren kanunların, zaman kaybetmeden bir araya getirilmesi tavsiye edilmiştir. Bütçe kanunuyla borçlanma yetkisi devralınması yönteminin, sürekli borçlanma için uygun bir yöntem olup olmadığı tartışılmıştır. Kısa vadeli, sürekli ve olağan gelir kaynağı haline gelen iç borçlanma, aslında bir tür vergi gibi değerlendirilebilir. Yeni vergi konulması Anayasaya göre yasayla oluyorsa, yukarıda tanımlanan şekilde borçlanma yapılması da, yine ayrı bir yasayla mümkün olabilmelidir. Bütçe Kanunu ile alınan yetki, sadece Hazine işlemlerini kapsamalı, hükümetlerin kısa vadeli borçlanmalarına yönelik olmalı ve amacını aşan bir şekilde kullanılmaması için, Borçlanma Kanununda ve özellikle Anayasada hükümler bulunmalıdır. İç borçlanma yetkisinin gerçek anlamda sınırlandırılması için, Merkez Bankası'ndan dolaylı borçlanmaya ve hükümetlerin dış borçlanmalarına da sınır getirilmesi gerektiği söylenmiştir. O halde Türkiye'de Merkez Bankası'ndan doğrudan ve dolaylı borç almaya, Borçlanma Kanunuyla, sonra Anayasayla, kamu giderlerine ya da kamu gelirlerine bağlı bir üst sınır getirilebilir. Bu sınır, Merkez Bankası yükümlülüklerine bağlı bir üst sınır da olabilir. Bugün doğrudan avansta olduğu gibi, Merkez Bankasından dolaylı borçlanmaya, genel bütçe ödeneklerine bağlı bir üst sınır konabilir. Kısa vadeli finansman araçlarına (bir yıldan ya da dokuz aydan daha az vadeli DİBS’lere, Hazine bonolarına ve Merkez Bankasından kısa vadeli avansa) başvurulması, Anayasayla, “nakit yönetimi amacıyla ve geçici likidite ihtiyaçlarının finansmanı şartına” bağlanarak sınırlandırılabilir. İç borcun sınırlandırılması için prosedürel önlemlerin yanında, oransal sınırlamalar da önerilmiştir. İç borcun toplam miktarına oransal sınır, "bir yıl içinde alınacak iç borçlar, o yılın toplam kamu harcamalarının %20’sini geçemez" şekilde ifade edilebilir. Miktara hukuksal sınır, "iç borçlanma, sadece her malî yıl bütçe görüşmeleri sırasında, TBMM üye tam sayısının salt çoğunluğunun (veya 2/3 çoğunluğunun) kararıyla yapılır ve siyasî iktidarlar burada belirtilen sınırı aşamazlar" biçiminde olabilir. İç borç stoku sınırı ise, "iç borç stoku reel GSMH’nın %20’sini geçemez" şeklinde formüle edilebilir. Dış borç için hukukî sınır, “yıl içinde alınacak dış borcun, sadece yatırım harcamalarında kullanılabileceği” şeklinde yazılabilir. Dış borç stoku sınırı, "dış borç stokunun reel GSMH’nın %40’ını geçemeyeceği" biçiminde konabilir. Borçlanmaya genel sınır, borç stoku sınırı olarak, "toplam borç stokunun GSMH’nın %60’ını geçemeyeceği” hükmünün, Anayasa hükmü haline getirilmesiyle uygulanabilir. İç borcun sınırlandırılmasıyla, hükümetlerin yönetim yetkilerinin azaltılmaya çalışıldığı, devletin güçsüzleştirileceği eleştirilerine karşı, aşağıdaki cevaplara yer verilmiştir: Çoğu zaman, politik sistemin yapısal özelliklerinden doğan sorunlar, yanlış bir şekilde, politik yapıyı daha da karmaşıklaştırılarak ve aynı zamanda siyasî karar mercilerinin yetkileri artırılarak çözülmeye çalışılır. Hükümetler kaybettikleri kontrolü, daha fazla karar inisiyatifini ellerinde toplayarak tekrar geri alabileceklerini düşünürler. Oysa politik kurum ve yapılardaki bu karmaşıklık ve her şeyi kontrol etme isteği, asıl sorunun ve tepkilerin kaynağıdır. Bunu, iç borç özelinde ifade etmeye çalışırsak aslında sorun, hükümetlerin elindeki iç borçlanma yetkisinin çokluğu değil; bu yetkinin nasıl kullanıldığı ve hükmetme davranışının kullanılışında ortaya çıkan yanlışlıkların giderilip giderilemeyeceğidir. Bir taraftan, borçlanma yetkisinin sınırlarının iyi çizilmesi gerekirken, öbür taraftan yönetim yetkilerinin azaltılması değil tam tersine, bütçe karar alma mekanizmalarının merkezîleştirilmesi, bütçenin genellik ve birlik ilkelerinin uygulanması önerilmektedir. Hükümetleri yanlışa iterek güçsüzleştiren, politik yapı içindeki unsurların temizlenmesi amaçlanmaktadır. Bir taraftan kamu bankalarına siyasî müdahaleler, sektörün rekabet, verimlilik, etkinlik prensiplerine göre işlemesini engellerken, öbür taraftan borç yönetimlerinin sürekli olarak bankalardan fon talep etmesi, faizlerin düşürülme çabası içine girildiği dönemlerde, özel bankaların devlete tavır alarak, borç vermeme silahını kullanabilmelerine neden olmaktadır. Finansal sektörde bu silah, devlete karşı güçlü bir şekilde kullanılabildiği sürece, oligopolcü yapının kırılması iyice güçleşmektedir. Devletin, iç borçlanmada problemlere neden olan bir piyasadan borçlanmamak için, öncelikle malî disipline dikkat etmesi gerektiği vurgulanmıştır. İç borcun sınırlandırılmadığı durumda, bankacılık sektörünün uzun vadede başarılı bir performans sergileyebileceğinden, sektörde denetimlerin uzun vadede sıkı bir şekilde devam edebileceğinden kuşku duyulduğu ifade edilmiştir. Malî disipline aykırı olarak işleyen ihale yönteminin, aşamalı olarak kaldırılması tavsiye edilmiştir. Bu arada, finans sektöründe risk yönetimini geliştirici ve özel finans kurumlarının finans sektöründeki payını artırıcı yasal önlemler, teşvik edici kararlar alınması; bankaların sermaye yeterliliğinin arttırılması ve etkin denetime ilişkin Avrupa Birliğinin prensiplerine daha fazla uyumunun sağlanması gerekmektedir. Son dönemde kamu bankalarının görev zararları sorununun nasıl çözüldüğüne de dikkat çekilmiştir. Kamu bankalarının görev zararları, DİBS verilerek çözülmüştür. Devlet, bu senetleri gelecekte parasallaştırma hakkını saklı tutmak istemiştir. Hem iç borç stoku hem de borç faiz yükü çok fazla artmıştır. Finans sektöründe kamu bankaları sorununun hızla çözülmesi, bir taraftan iyi olurken, öbür taraftan izlenen yöntemin biraz tehlikeli olduğuna işaret edilmiştir. Bu yöntem yüzünden, devletin iç borç sorununu çözmek için öncelikle malî disipline dikkat etmesi gerektiği anlayışına aykırı sonuçlar, gelecekte doğabilir. Türkiye’de kamu borçlarının daha iyi izlenmesi için, daha farklı bir muhasebe sisteminin uygulanması gereklidir. Mevcut muhasebe sisteminin geliştirilmesi ve değiştirilmesi için önerilerde bulunulmuştur. Amaç öncelikle iç borç kayıt sisteminin modernizasyonu olabilir. Buna ait çalışmalar, daha fazla kurumlararası koordinasyon ve işbirliğiyle yapılmalıdır. Nakit bazlı muhasebe sistemi, tahakkuk bazlı muhasebe sistemine geçiş yönünde geliştirilirse, bilgisayar ortamında tutulan iç borç hesapları ve alt kalemleri artarsa, daha ayrıntılı tablolar oluşturulur ve malî şeffaflık ilkesi doğrultusunda yayınlanırsa, iç borçlar daha iyi izlenebilir. Tek hesap planı altında devlet hesaplarının bütçe kodlarıyla uyumlu şekilde düzenlenmesi, genel kabul görmüş muhasebe standartlarının devlet hesaplarına da hâkim olması, kamu muhasebesinde geleceğe yönelik önemli hedefler olabilir. Türkiye’de yeni bir muhasebe sistemi getirilse bile, iç borçların sınırlandırılması için malî disiplin çok önemlidir. Malî disiplin sağlanmadan, yeni muhasebe sisteminin tam anlamıyla işlemesinin mümkün olmadığına dikkat çekilmiştir. Kamu finansmanında denetimin arttırılmasına ilişkin önlemler, yeni borç yönetiminin getirilmesi iç borç yönetiminin etkinliğinin arttırılmasına yönelik çabalar ve kurumlararası koordinasyonun geliştirilmesine yönelik girişimler, malî disipline doğrudan doğruya katkı yapacak sonuçlar doğurabilir. Bu ana başlıklar altında önerilerde bulunulmuştur. Hazine Müsteşarlığında kamu borçlarının iç ve dış denetimi daha iyi olmalıdır. İç denetim şimdiye kadar hiç yapılmamıştır. Sayıştay tarafından yürütülen dış denetim ise etkisizdir. Sayıştay bir hesabı reddederse bunun yaptırımı yoktur. TBMM’de yapılan ön denetim ve sonradan denetim de etkinleştirilebilir. Milletvekilleri ya da hükümet, ilave harcama önerilerinde bulunurken, bunu finanse edebilecek gelir kaynağına da işaret ederlerse, bu tür bir hukuksal düzenleme, TBMM’deki ön denetimi büyük ölçüde etkinleştirebilir. Yine hukuksal bir düzenleme ile, Kesin Hesap Kanun Tasarısı reddedilen hükümetin, istifa etmesine yol açabilecek kapılar aralanabilir. İç borç yönetiminin etkinliğinin nasıl artırılabileceği ve yeni iç borç yönetiminin nasıl olması gerektiği tartışılmıştır. Bu başlık altında, borç yönetimlerini hem siyasî alana karşı, hem de iç borç piyasasına karşı güçlendirecek önerilerde bulunulmuştur. İhale yönteminden aşamalı olarak nasıl vazgeçilebileceği sorusu cevaplanmaya çalışılmıştır. Farklı borçlanma yöntemlerinin nasıl kullanılabileceği konusunda öneriler dile getirilmiştir. Bu amaçla değişken faizli ve endeksli tahviller çıkartılması, nominal faizle borçlanma, iskonto usulüyle borçlanma, Repo, ÖTDT uygulamaları değerlendirilmiştir. Bütün bunlardan sonra, DİBS satış yöntemlerinde dengeli bir bileşimin sürdürülmesi ve hiçbir satış yönteminin diğeri aleyhine, stok cinsinden aşırı ölçüde genişletilmemesi gerektiği vurgulanmıştır. Türkiye’de malî disiplin için kurumlararası işbirliğinin artırılması gereklidir. Bu başlık altında, aynı zamanda özel sektörün de desteğinin alınması gerektiği söylenmiştir. Aslında kamu açığının finansmanı amacına yönelik finansal liberalizasyon önlemleri sonrasında, Türkiye’de finansal sektör, son yıllarda oldukça büyümüştür. Bu finansal sektörün elinde büyük bir DİBS stoku birikmiştir. “DİBS ikincil piyasasının geliştirilmesine yönelik önlemler” başlığı altında, özellikle bu senetler konu edilmiştir. DİBS ikincil piyasasının mevcut durumu tartışılmış, bu piyasanın geliştirilmesi için önerilerde bulunulmuştur. İlk olarak, DİBS’lere yönelik düzenli bir tezgah üstü piyasa kurulması tavsiye edilmiştir. Bu piyasa sayesinde, bankaların elindeki senetlerin hareketleri kontrol edilebilir. İkincil piyasaların derinliği, likiditesi ve aynı zamanda piyasada şeffaflık arttırılabilir. Piyasa talebinin spekülatif arz ve talep şartlarının etkisi altında gerçekleşmesi önlenebilir. Bir başka öneri, istikrar programının ilk aşamasında kamu kâğıtlarının bankalar aracılığıyla repo yapılmasının engellenmesi önerisidir. Repo piyasası ilk anda bütünüyle Merkez Bankasının kontrolüne verilebilir. Bu piyasaların düzgün işlemesine yönelik önlemler alındıktan, piyasaların şeffaflığını sağlayacak mekanizmalar hazır edildikten sonra, repo işlemleri tekrar tamamen serbest bırakılabilir. Bir üçüncü önlem olarak, DİBS’lere yönelik, yine İMKB bünyesinde bir vadeli işlemler piyasası da kurulmalıdır. Vadeli işlemler piyasaları gelecekte faiz oranlarına ilişkin belirsizlik ortamını büyük ölçüde azaltabilirler. Yatırımcının yüksek likidite talebini kısmen hafifletebilirler. Piyasalarda beklentilerin kötüleştiği durumlarda bir tür erken uyarı görevi görebilirler. Türkiye’de para arzı ve likiditenin kontrol altına alınması, iç borçların sınırlandırılması için alınması gereken önlemlerden bir diğeri olarak dile getirilmiştir. Bu amaçla, sıcak paranın kısmen kontrol edilmesi, malî yapıların sağlamlaştırılması, malî şeffaflığın arttırılması önerilmiştir. Paranın politizasyonuna ve iç borcun periyodik olarak parasallaştırılmasına karşı, yasal sınırlamalar gerektiği söylenmiştir. Para arzı artış hızının GSMH artış hızını aşmamasına yönelik Anayasada (yada organik yasada) bir hükmün yer almasının, aşırı para arzı artışlarını sınırlamada etkisinin olabileceği iddia edilmiştir. Merkez Bankası davranışının, likiditeyi ne şekilde etkilediğine de dikkat çekilmiştir. İç borçların sınırlandırılması için, kamu harcamalarında verimlilik ve denk bütçe önerilmiştir. Yeterli kamu hizmetleri ve sosyal güvenlik hizmetlerinin kesintisiz sürmesi için kamu harcamalarının arttırılmasının bir ön koşul olmadığı söylenmiş, daha önemlisi kamu harcama bileşiminin iyi olması gerektiği iddia edilmiştir. Bize göre gelecekte denk bütçeyle de, yeterli kamu hizmeti verilebilir. Denk bütçe önerisinin Türkiye için ne anlama gelebileceği tartışılmıştır. Denk bütçe önerisi, modern anlamda genellik ve birlik ilkelerinin uygulandığı bütçeler için geçerlidir. Bu yönüyle tüm kamu kesimi bilançosunun denkliğini ifade eder. Öneri, hem harcama hem de gelir yönünde pek çok düzenlemeyi ve hazırlığı gerektirir. Türkiye’nin bir anda denk bütçe uygulamasına geçmesi tavsiye edilmemiştir. Denk bütçenin harcama kanadı için şu şekilde bir öneri vardır: Ekonomik istikrarı gerçekten sağlama niyetindeki bir hükümet, “herhangi bir malî yıl boyunca, toplam harcamaların toplam gelirleri aşmayacağı” şeklindeki bir kuralı, istikrar programının temel kurallarından biri haline getirebilir. Türkiye’de bu kural, bir malî reform yasasında düzenlenebilir. Kamuoyu desteği ve baskısıyla bu kural, bir Anayasa kuralı haline getirilmelidir. Anayasa hükmü şu şekilde olabilir: “Kamu harcamalarındaki artış yüzdesi GSMH’daki artış yüzdesini geçemez. KİT’ler, Fonlar, Sosyal Güvenlik Kuruluşları ve Mahallî İdarelerin bütçeleri, bu bütçelere ilişkin gerçekçi sayısal verilerle birlikte, kamuoyuna açıklanır ve Anayasada sınırları çizilmiş “olağanüstü durumlar” hariç, herhangi bir malî yıl boyunca, toplam devlet harcamaları toplam devlet gelirlerini aşamaz”. Denk bütçe, bütçe açıkları sınırlanarak da sağlanabilir. Onun için şu şekilde bir öneride bulunulabilir: “Bütçe açıkları/GSMH oranı, yüzde 3’ü ve bütçe dışı kamu kesimi gelir ve harcamalarının da içerildiği kamu kesimi açıklarından doğan KKBG’nin GSMH’ya oranı, yüzde 4’ü aşamaz. Yıllık Bütçe Kanunu teklifleri, bu açık oranına bağlı olarak hazırlanır ve TBMM tarafından onaylanır. Bütçe uygulamaları ve bütçe dışı kamu kesiminin hesap durumları, Maliye Bakanlığı tarafından, üçer aylık dönemler itibariyle TBMM’ye izleyen ay sonu sunulur. Yıl içinde ara dönemlerde Anayasal sınırların aşılması halinde, hükümetin yılın geri kalan dönemleri için harcama yetkileri, açık sınırlarına geri dönülene kadar, TBMM tarafından kısıtlanır. Hükümet, mevcut vergi oranlarını arttırmadan, yeni reel gelir kaynakları oluşturarak, bütçe açıklarının limitler içine alınmasıyla yükümlüdür. Bu maddede öngörülen bütçe açığı oranı, savaş ve olağanüstü hal ilan edildiği dönemlerde TBMM kararıyla uygulanmayabilir.” Denk bütçe ile kamu harcamalarının verimliliği, birbirini tamamlayan iki olgudur. Bu iki olguyu bir arada değerlendiren önerilerde de bulunulmuştur. Denk bütçe ilkesini bozmadan, tüm kamu kesimi bilançosu içinde, kamu harcama bileşimini tekrar düzenlemek, yatırım harcamalarının verimli olup olmadığını sürekli sorgulayacak bağımsız mekanizmalar getirmek ve yerel yönetimlerin yatırımlarda kullanmak üzere harcayacakları fonları arttıran bir yerel yönetim reformu uygulamak, Türkiye’de kamu harcamalarında verimliliği arttırabilir. Yerel kamu hizmetlerinin özelleştirilmesi, yerel yönetim bütçelerinin “denk bütçe” olması için bir başka yol olabilir. Muhasebe anlamında bütçenin birlik ilkesini bozmayan, ayrı bir yatırım bütçesi, Türkiye için iç borcun sınırlandırılmasının ilk aşamasında sonradan kaldırılmak üzere önerilebilir. Bütçede genellik ve birlik ilkelerini bozan uygulamalara son verilebilir. Örneğin bütçe dışı fonların kaldırılması yönündeki girişimler, bu açıdan olumludur. Sıfır tabanlı bütçeleme ve performans bütçe anlayışları çerçevesinde bütçeler hazırlanabilir. Bütçe uygulama süreci kesintiye uğramamalıdır. Önceki yıldan kendisine ayrılmış ödeneği bir kamu kurumu, sonraki yıl da kullanabilmelidir. Bu düzenleme, kamu harcamalarında israfları azaltabilir. Satın alma, ihale sistemi, teşvik sistemi, Devlet İhale Kanunu ve diğer malî kanunlar, şeffaflık, daha rekabetçi olma ve uluslararası standartlara uyum açısından gözden geçirilebilir, değiştirilebilir. İç borçların sınırlandırılması için, optimal vergileme yaklaşımı tartışılmıştır. Konu, öncelikle denk bütçe önerisinin gelir tarafını ilgilendirir. Optimal vergilemeye uygun bir vergi yapısı kurulmasının, kamu gelir elde etme sisteminin verimliliğini artırabileceğini ve dolayısıyla iç borçların sınırlandırılmasına katkı yapabileceğini düşünüyoruz. Aynı zamanda, borç yönetiminde alınacak önlemler, optimal vergilemeyi destekler nitelikte olursa, optimal vergileme ile borç yönetimi ilişkisi kurulursa, iç borçların sınırlandırılması daha kolay olabilir. Geleneksel optimal vergileme teorisinin, son yıllarda bu yönde genişlediği ifade edilmiştir. “Vergi miyopluğu” ve “bozucu vergileme” koşullarının Türkiye için geçerli olduğu söylenmiştir. Türkiye’de bozucu vergileme yüzünden devlet, vergi kaçıranların üzerine sert bir şekilde gidememektedir. Optimal vergileme, vergi gelirlerinin artırılmasına yönelik bir yaklaşımdır. Fakat vergi gelirlerinin artırılmasını, vergi yükünün adil dağıtılmasına önem vererek ve özellikle ücretli kesim üzerindeki vergi oranlarını artırmaktan kaçınarak yapmaya çalışır. Bozucu vergileme ise, vergi gelirlerini artırmak için vergi oranlarını artırmayı tercih edebilir. Bu ayrıma dikkat çekilmiş ve devletin verimsiz gelir elde etme sisteminin, gelecekte kamu açıklarını tekrar üretmeyecek şekilde verimli bir hale getirilmesine önem verilmesi gerektiği söylenmiştir. Türkiye’de, açık finansmanın sürdürülmesi yerine, bozucu vergileme koşullarının giderilmesi yöntemi izlenmelidir. Politik belirsizlik ve polarizasyon gibi, Türkiye’de optimal vergilemenin izlenmesini zorlaştıran faktörlerden söz edilmiş, fakat buna rağmen, optimal vergilemenin Türkiye için dikkate alınması gereken bir yaklaşım olduğu vurgulanmıştır. Politik belirsizlik ve polarizasyon, kamu borcunu artırır ve bozucu vergileme koşullarının sürmesinde dolaylı olarak etkili olur. Optimal vergileme konusunda son olarak aşağıdaki önerilerde de bulunulmuştur: Türkiye’de toplam kamu gelirlerinin GSMH’ya oranının %30’u aşmaması ve maksimum vergi oranlarının buna göre düzenlenmesi sağlanabilirse, bozucu vergilemenin önlenmesi belki mümkün olabilir. Optimal vergileme yaklaşımı, tasarruf oranının genel olarak düşük kaldığı gelişmekte olan bir ülkede, iki ya da üç dilimli, fakat marjinal vergi oranı sıfır olan bir vergi tarifesi (tax smooting) önerir. Kısmî düz oranlı vergi yapısının, Türkiye koşullarında, artan oranlı bir vergi yapısından “daha optimal” olup olmayacağı da tartışılabilir. Tartışmaya hukukî bir boyut katılarak, Anayasanın öncelikle 73. maddesinin, optimal vergileme önerileri doğrultusunda değiştirilebileceği önerisinde bulunulmuştur. Türkiye’de iç borçların sınırlandırılması için, aslında özel sektöre de çok büyük sorumluluk ve rol düşmektedir. Hükümetlerin, iç borçların sınırlandırılmasında sürekli kararlı ve etkili davranabilecekleri varsayımı, politik belirsizlik ve bölünmüşlüğün hâkim olduğu bir yapı içinde, pek fazla güvenilir bir varsayım olmaktan çıkmaktadır. Özel sektör, öncelikle siyasî karar alma mekanizmalarının daha iyi işlemesinde, işletilmesinde etkili olabilir. İdarî eylem ve işlemlerde daha fazla şeffaflığın sağlanması, hukuk devleti ilkesinin gereği gibi çalışması, özel sektörün katkısını gerektirir. Aynı zamanda iç borçların sınırlandırılmasıyla ilgili yasa ve Anayasa değişikliklerinde özel sektör, yönlendirici olabilir. Artan işsizlik oranına rağmen, devlet kadrolarında istihdamı arttırmak için baskı yapmayan, devleti bir kazanç kapısı olarak değil, hizmet aracı olarak gören bir anlayışla özel sektör, toplumda devletin bir hizmet aracı olduğu fikrinin yerleşmesine çalışmalıdır. Ulusal işgücünü, özel sektör şartlarına göre eğitirse ya da bu alana destek verirse, devletin her türlü yanlışına rağmen geleceğini, özel yatırımları arttırmada gören anlayış içinde olursa, özel sektör, gelecekte büyük bir avantaj elde edebilir.
Türkiye'de İç Borçlanma
